礦產資源重疊，是指礦產資源發生平面交叉或者立體投影重疊的現象。由於地質構造的原因，在同一區塊同時存在兩種或兩種以上的礦產資源是一種自然現象。具體到我國的地質特點，礦產資源重疊的現象尤為突出，體現為共伴生礦床多、單一礦床少的礦產資源分佈特點。妥善處理礦產資源重疊問題，有利於我國礦產資源的合理開發、節約資源、保護環境。而解決礦產資源重疊問題，重點在於礦業權設置，只有權屬明確，才能責權分明。
一、我國礦業權重疊的理論和實踐現狀
所謂礦業權，是指自然人、法人和非法人組織依法享有的、在一定區域和期限內進行礦產資源勘查、開採等一系列經濟活動的權利。在我國民法學界，關於礦業權的物權屬性已經獲得普遍認可。崔建遠、曉坤認為，礦業權在法律性質上屬於物權，是礦業權人在他人財產上產生的物權，因此礦業權為他物權，又稱作限定物權。這裡的“他人財產”主要應指國家所有的自然資源。屈茂輝認為，包括礦業權在內的自然資源使用權屬於財產的權利，是非債權性的財產權，具有物權性質，依物權法基本理論，這些權利應為用益物權。
相對於礦產資源所有權而言，礦業權主要是一種使用權，包括探礦權和採礦權。我國《物權法》以民事基本法的形式正式確立了礦業權的物權屬性，該法第123條將探礦權、採礦權規定為用益物權。但是與傳統的用益物權相比，礦業權人對礦產資源的使用權還包括處分權。傳統上，處分權仍為物的所有權人享有。而礦業權人不僅享有佔有、使用和收益權能，還享有對國家所有的礦產資源的特定部分的事實上的處分權。“這種處分權正是其使用權能的體現。”
然而關於礦產資源重疊的礦業權設置問題，在理論上和立法上都有待釐清。在礦產資源重疊方面，我國《礦產資源法》沒有明確規定如何設置礦業權，反映出我國礦業權設立制度的不完備。為了解決現實中存在的濫採濫挖、礦業權屬糾紛等問題，2007年1月19日，國土資源部、國家發改委等九部委聯合出臺了《對礦產資源開發進行整合的意見》，規定“一個礦區將只設一個採礦權”。2007年11月由國家發改委發佈的《煤炭產業政策》進一步要求：“在大型煤炭基地內，一個礦區原則上由一個主體開發。”國土資源部《關於進一步完善採礦權登記管理有關問題的通知》（國土資發[2011]14號）明確規定：“除同屬一個礦業權人的情形外，礦業權在垂直投影範圍內原則上不得重疊。”“一個礦區一個礦權”的原則實際上並非針對不同礦種的礦產資源重疊問題而提出，主要是針對小礦的濫採濫挖，從保護資源、減少環境汙染、防止安全事故的角度出發，鼓勵一個主體對礦區進行統一規劃。但這一原則的先行確立為現實中遇到的一個礦區不同礦種的採礦問題帶來困惑。
目前對於煤層氣的管理出臺了一些文件。如國務院辦公廳《關於加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽採利用的若干意見》（國辦發〔2006〕47號）提出堅持採氣、採煤一體化。也就是通過合併礦業權，解決礦業權衝突。國土資源部《關於加強煤炭與煤層氣資源綜合勘查開採管理的通知》（國土資發[2007]96號）堅持了同樣的精神，鼓勵鼓勵煤炭礦業權人綜合勘查開採煤層氣資源。但是煤炭與煤層氣資源的共伴生關係較為特殊，相關規定是否適用於其他礦種還沒有效力較高的統一規定。
鑑於我國當前頁岩氣區塊超過70％都與傳統天然氣礦業權重疊，為應對重疊的礦產資源所產生的衝突問題進而促進頁岩氣這種非常規天然氣資源的勘探開發，國土資源部《關於加強頁岩氣資源勘查開採和監督管理有關工作的通知》([2012]159號)對於礦業權衝突問題給予了充分重視。該《通知》的具體規定包括：第一，原石油、天然氣礦業權人可在其礦業權範圍內勘查、開採頁岩氣，但須依法辦理礦業權變更手續。這一規定實際上承認了在同一區塊多個礦業權的並存。第二，對具備頁岩氣資源的區塊，如果原石油、天然氣礦業權人不進行頁岩氣勘查，則由國土資源部另行設置頁岩氣礦業權。這條規定實際上是礦產資源國家所有權的體現，石油、天然氣礦業權人並不必然擁有該區塊的其他礦產資源權利，如果其不積極進行勘查，國家有權行使權利。第三，對區塊內已設置的固體礦產資源權利，頁岩氣礦業權申請人應當做出不進入其勘查範圍的承諾；確需進入的，應與固體礦產資源權利人簽署協議，確保施工安全。這條規定尊重了在先存在的礦業權，但允許頁岩氣礦業權人與原有的礦業權人通過協議進行協調開採，即以時間優先為原則，協調開採為補充。可以看出，國土資源部《關於加強頁岩氣資源勘查開採和監督管理有關工作的通知》出於更好地利用礦產資源的考慮，在某些方面對現有法律進行了一定突破。
有的地方政府為了解決礦業權衝突的問題，出臺了一些規範性文件，如《榆林市礦區重疊區域油氣勘探開發和煤炭開發安全施工技術規範》和《榆林市礦業權重疊區域安全生產管理辦法》，鼓勵開採各方簽訂安全生產協議。這些規範性文件迴避了礦業權設置的根本問題，而是鼓勵在實踐中的協商，而且文件適用範圍有限，僅適用於特定礦種、特定礦區，從效力等級到具體內容都較不規範，是一種臨時性的解決方案。
值得注意的是，我國礦產資源屬於國家所有，礦業權屬於使用權。一個主體獲得某種礦產資源使用權後，並不意味著同時獲得了同一地塊的其他礦產資源的所有權，其他礦產資源的所有權即使沒有許可給其他企業，也依然歸國家所有，不得隨意破壞。這使得已獲礦業權的企業在開採中如履薄冰。
隨著我國採礦業的機械化程度不斷提高，現代化礦山紛紛建立，採掘深度不斷加深，不同礦種之間的重疊的問題、矛盾突出。採礦業的機械化是發展的潮流，有益於提高勞動生產率、改善生產安全和減少環境汙染，但是機械化開採也會導致同一地區的不同礦床之間的相互影響加大，除了資源浪費外，還會帶來安全、環境等隱患。在相關立法缺失的情況下，政府有關部門和礦業企業共同探索出了主動退出、裁決退出、安全生產協議、合作勘探開發、“探-轉-還”等模式處理礦產資源重疊問題。不過，這些主要是協調機制，並沒有從根本上解決礦產資源重疊的礦業權設置問題。
二、國外立法例：由“大土地觀”走向資源權的分立
在傳統物權法中，堅持一種“大土地觀”，即認為土地權利及於地上地下的所有資源。如《日本民法》第207條規定，土地所有權，於法令限制內，及於其土地的上下。在英國傳統上的普通法同樣認為土地所有權人的權利上至天空，下達地心。除法律另有限制外，土地所有權人可以修建任意高的樓房、挖掘任意深的礦藏。
隨著採礦業的發展，“大土地觀”的弊端逐步顯露。“大土地觀”最主要的問題是，偏顧土地所有人的利益，對附著於土地的水、石油、天然氣及固體礦產資源的權利人過分苛刻。這種觀念具有時代侷限性，未能與時俱進，體現現代工業化對於自然資源的需求。讓土地所有人擁有同一地塊下的所有礦產資源，對於社會大眾而言也顯失公平。於是，首先出現了土地資源與其他資源的權利分立，進一步，同一區塊上的不同礦產資源的權利分立也是成立的。許多國家都通過立法承認，水資源、油氣資源、固體礦產資源與土地結合在一起的自然狀態，並不必然意味著法律要機械地將它們視為一個物，讓它們同屬於一個主體。相反，為了使物盡其用，實現自然資源效益的最大化，應在不同的權利主體之間合理地分配自然資源，在法律上把土地、水資源、油氣礦產資源、固體礦產資源等視為不同的物，分別承認土地所有權、水資源所有權、礦產資源所有權等。普魯士早在1865年就通過《普通採礦法》確立了土地所有權與礦產資源所有權的分立制度。聯邦德國成立後，其《礦業法》第9條規定，礦產資源分為國有礦產資源和私有礦產資源，不允許將土地所有權和國有礦產資源相結合，也不允許把礦產資源所有權作為土地所有權的組成部分，或者將土地所有權作為礦產資源所有權的組成部分。法國雖然實行土地私有制，但《法國民法典》第552條第3款承認礦山法規關於礦產資源歸國家所有的規定。1992年的法國《水法》也體現了這種精神，規定水是國家共同資產的一部分。這些關於承認礦產資源權的分立的事例就是由“大土地觀”走向資源權的分立這種立法趨勢的反映。
根據這種資源權分立的精神，一些國家和地區發展出了不同的礦業權設置原則。我國臺灣地區以礦種為基礎設置礦業權，其“礦業法施行細則”第十六條規定：“在同一地區內申請探採不同一礦床之各種礦質，應分別申請礦業權。但各種礦質同在一礦床者，得並一礦申請之。”但應就原礦業權申請增加礦種。在我國臺灣地區，礦業權者並不必然擁有礦區內發現的其他礦質，該礦質依然歸“國家”所有，不得破壞，對於開採受到影響的礦業權者，“經濟部”或“國營”礦業經營者可通過公平估價進行收購。
美國根據礦產資源的不同屬性進行區別對待。在杜哈姆訴柯克可帕特里克案（Dunham & Short v.Kirkpatrick）中，發展出了杜哈姆原則和獲取原則。美國石油天然氣的所有權認定適用杜哈姆原則，而不適用一般礦產資源所有權確認依從土地所有權確認的天空原則。石油天然氣作為非固體礦產資源，遵行獲取原則確定所有權歸屬。獲取原則的內容是：原土地所有人原則上擁有位於土地之下的石油天然氣資源，但在他實際控制這些石油天然氣之前，不能排除相鄰土地所有權人獲取這些石油天然氣的權利。如果鄰地所有權人在鄰地鑽井，開採出屬於原土地所有權人土地之下的石油天然氣，則開採出來的石油天然氣所有權發生轉移，歸屬鄰地所有權人。因此擁有土地所有權不必然擁有土地之下的石油天然氣所有權。這實際上考慮了以最有利的方式利用油氣資源和公共利益。總體而言，美國對於固體礦產和非固體礦產採取不同的礦業權設置原則。固體礦產堅持以土地為基礎；非固體礦產考慮開發的經濟性等問題，以礦床為基礎，先開採者可以擁有別人土地下面的油氣資源。此外，煤層氣開採以保護煤炭開採、不浪費煤層氣資源為原則，鼓勵聯合開採。
國外罕見中國這麼複雜的礦產資源重疊情況，在借鑑國外立法的基礎上，我們需要根據國情進一步完善礦業權設置制度。
三、基於公共利益考量的礦業權設置
礦業權作為物權具有私法屬性，但是作為礦產資源所有人的國家是一個特殊的民事主體，實踐中由行政機關代表國家向礦業權申請人出讓礦業權，其中涉及行政管理關係。由於事關社會公共利益、國家戰略利益等，因而礦業權又具有公權屬性，“是具有公權因素的私權”。我國《憲法》第9條規定了自然資源的國家所有：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，都屬於國家所有，即全民所有。”這構成了我國礦業權立法的基礎，從自然資源的國家所有權出發，礦業權立法應充分考慮公共利益，在礦業開採上做到合理有效開發資源、保護生態環境。
礦產資源的重疊分平面交叉和立體投影重疊兩種情況。就採礦業而言，由於不同企業擅長於不同礦種的開採，對於立體投影重疊的礦產資源，宜建立基於資源種類的礦業權更有利於合理有效開發資源、保護生態環境，即同一區塊的同一礦種設立一個礦業權。根據我國現行法法，文物、礦產資源、水資源都不屬於土地的組成部分，其權利亦不歸屬於土地的所有權人或者使用權人享有。《文物保護法》《礦產資源法》《水法》等立法實踐都為同一區塊上立體投影重疊的礦產資源權的分立提供了基礎。
但是有些立體投影重疊的礦產資源不具有協同開採的條件，即一種礦產資源的開採導致其他礦產資源無法開採，或者開採價值極低。由於地質賦存條件等原因，有的礦產資源的開採可能會破壞其他礦產資源，或者破壞其他礦產資源開採所需的地質環境。在這種情況下，如果許可一種礦業權，雖然在理論仍然可以許可其他重疊的礦產資源的礦業權，但實際上其他礦業權已經失去了使用、收益和處分的權能，其權能的完整性遭到了破壞，失去了許可的意義。遇有這種情況，應由政府有關部門進行裁決，對礦產資源賦存情況、生態環境影響、經濟效益和技術可行性等進行綜合評價，從綜合效益最大化的角度出發，只批准設立一個礦業權。獲得許可的礦業權人只擁有一種礦產資源的礦業權，在開採時應制定合理的方案，為保證順利開採，對重疊的礦產資源擁有一定的相鄰權或地役權，但不得肆意破壞重疊的其他礦產資源。
就平面交叉的礦產資源重疊而言，往往存在著一個主體礦種，其他礦種為主體礦種的共伴生資源。對於這種情況，如果基於礦種而分別設立礦業權，則不利於總體規劃、合理有效開發資源，同樣可能使其他礦業權失去使用、收益和處分的權能，其權能的完整性遭到破壞，失去許可的意義。煤炭和煤層氣的共伴生就是一例，如果煤炭企業在開採中無法充分有效地利用煤層氣資源，一方面會造成資源浪費，另一方面留有安全隱患（瓦斯爆炸或瓦斯濃度過高問題），而煤層氣企業單獨開採煤層氣等於重複工作。雖然煤炭企業和煤層氣企業可以通過協商解決問題，但畢竟存在隔閡。對於這種情況，難以設立分立的礦業權，宜以主體礦種為基礎設立一個礦業權，獲得該礦業權的主體同時擁有對平面交叉範圍內的共伴生資源的礦業權。
承認同一區塊上礦產資源權以及其他自然資源權利的分立，就難免發生權利之間的影響、甚或衝突，對此可以運用相鄰權和地役權進行解決。
相鄰權，即相臨近的不動產權利人之間，一方所有權人或使用權人的支配權利與另一方支配權利產生衝突時，為調和其衝突以謀共同利益，而由法律直接規定的權利與義務關係。我國《物權法》對於相鄰關係作出了明確規定，即“法律、法規對處理相鄰關係有規定的，依照其規定；法律、法規沒有規定的，可以依照當地習慣”。相鄰權的行使應以法定、無償為基本準則，當然也存在著少數法律沒有規定的相鄰權。相鄰權的設立遵循必要的便利和最低限度的利用的原則。
必要的便利反映的是礦業權行使的基本要求，不同自然資源權利人之間應相互提供便利。如果不能從相鄰對方那裡得到某種最基本的便利，礦業權就無法真正實現，甚至還會危及到礦工的健康與安全。但是礦業權人只有在非常必要的條件下，才能要求相鄰自然資源所有人提供便利，相鄰對方必須容忍該礦業權人施加的負擔。在此，要優先重視礦工的健康與安全以及對生態環境的影響，可以要求對方做出必要的讓步。超出“必要”的限度，就適用地役權而由雙方約定各自的權利義務。
法定的相鄰權無需徵得相鄰對方的同意，但應選擇給相鄰權利人造成最小的妨害的方式，進行最低限度的利用。不能導致實質性妨害，不能影響相鄰礦業權的基本使用價值。
對礦業權人而言，主要的相鄰權涉及地面、水資源和採礦環境。
第一，就地面而言，相鄰對方應為礦業權人提供建立地面設施和通行的便利。1994年國務院發佈的《礦產資源法實施細則》對探礦權的相鄰關係有幾條簡單的規定，可以作為參考。《礦產資源法實施細則》第十六條對探礦權相鄰關係作出規定，探礦權人享有下列權利：在勘查作業區及相鄰區域架設供電、供水、通訊管線，但是不得影響或者損害原有的供電、供水、通訊管線；在勘查作業區及相鄰區域通行；根據工程需要臨時使用土地。部分國家和地區的礦業法主要規定了礦業權的相鄰通行、相鄰開鑿井隧等權利義務關係，礦業權人使用他人土地一般以礦區內或其附近施工作業時所需者為限。當然這裡或許還涉及其他土地權利人的權益。如果涉及對其他權利人的補償問題，則適用地役權。
第二，水資源往往是礦業開採的必備條件，礦業權人在使用水資源時不得影響其他權利人對水資源的使用。不得過度使用水資源，致使其他權利人不具備開採的條件。這裡還涉及國家對於水資源權利的相關規定。
第三，各礦業權人應保證採礦環境的安全、健康，不得因己方採礦給其他方造成安全上和健康上的風險。如果存在相關風險，礦業權人應作出必要的讓步。
地役權，是指為使用自己不動產的便利或提高其效益而根據合同約定利用他人不動產的權利。地役權的行使應以合同約定權利的內容、期限、費用等，並可以登記方式對抗善意第三人。享有地役權以後不實際行使權利也要按合同承擔相應義務。對礦業權人而言，主要的地役權問題涉及為了行使己方的礦業權而利用他方的自然資源權利，對此雙方可通過合同約定彼此的權利義務。對於礦產資源具有重疊關係的各方礦業權人而言，主要涉及一方礦業權人在礦產資源開發過程中，會擾動重疊的其他礦產資源，可能導致其他礦產資源可採量的減小甚至無法開採。對於這種情況，不同礦業權人之間應充分協商，本著誠實信用的原則，採取對彼此最有利的方式進行開採。地役權獲益一方還應對受損一方進行經濟補償。
四、針對礦業權衝突的解決辦法
礦業權具有公權屬性，礦產資源開發還涉及到一系列複雜的技術和安全問題。就現實層面而言，我國在計劃經濟時期形成了礦產資源開發的部門分割的狀態，這種條塊分割至今仍有影響，尚未形成統一的礦產資源規劃、勘探、佈局機制。不同的礦產資源分別進行勘探和礦業權審批，這造成了現實中存在的重疊礦產資源的礦業權衝突。針對現實中存在的礦產資源重疊引發的礦業權衝突問題，宜在經濟、技術和公共利益等方面進行綜合平衡，可以分不同情況進行處置：
1.無法協同開採的重疊礦產資源
如果由於歷史原因已經設立了多個礦業權，政府有關部門應裁決只保留一個礦業權，撤回其他礦業權許可，並對其他礦業權人根據行政補償的相關規定進行合理補償。但是礦產資源開發的投入巨大，往往在億元以上，如果按照礦業權人的損失進行全部金錢補償，顯然不太現實，會使公共財政壓力過大。因而可以考慮其他補償方式，如礦山置換、妥善安置、核減稅費等。
如果雖然未設置多個礦業權，但是勘探發現了其他有價值的礦產資源，應遵循“時間在先則權利在先”，以保護現有的礦業權秩序為原則。
未來針對此種情況，應經綜合評估，只設立一個礦業權。
2.針對可以協同開採的重疊礦產資源
針對可以協同開採的垂直投影重疊的礦產資源，可按上文論述設置多個礦業權。礦業權人之間可根據物權法中的相鄰權、地役權等規定處理相互間的關係，也可以探索合作開發等形式。
3.實施礦產資源綜合勘查與數據共享
無論何種情況，都應以科學的勘查為前提。應打破體制壁壘，鼓勵通過多種探礦手段進行綜合勘查，實現通過一次性勘查活動達到查明多種重疊的礦產資源的目的。通過綜合勘查形成的地質勘查資料，應建立地質信息數據庫，實現地質資料的共享。
閱讀更多 法律那些事兒 的文章
