小海按：两千多年前，庄子有云，“庶人有旦暮之业则劝，百工有器械之巧则壮”，“旦暮之业”就是就业岗位，“器械之巧”就是技能特长，百姓有了就业岗位就会勤勉，工匠有了一技之长就会自豪，这不正是我们就业培训工作者始终勤奋努力地付出所追求的吗?
文 / 鸿庆
来源 / 专注民之生五千年的暮牧
庆祝改革开放四十周年
上海促进就业工作的回顾与展望
上世纪九十年代，上海经历了一次产业结构的大调整和城市功能的大转换，期间产生了高达100万的下岗职工，一个城市在短时间内突然有那么多人失去就业岗位，压力可想而知，为了妥善化解这一矛盾，上海在全国率先探索建立再就业服务中心，这也是再就业工程的序幕。下岗职工进入中心后，中心保障其基本生活，组织开展职业培训和职业介绍，然后帮助他们到劳动力市场实现再就业。这个中心建在行业，离企业远一点了，离劳动力市场却近一点了，人们把它称作一座“桥”。经过几年努力，100万下岗职工通过这座桥实现了大转移。
上海的探索取得了成效，经过劳动保障部各级领导的总结提炼和中央的决策，变成“两个确保”并成为国家意志在全国推广，为我国越过国企改革这道大坎创造了有利条件。
本人亲历了再就业工程实施的全过程，参加了无数个会，熬了无数个夜，起草了无数个文件，抚今追昔，当时的一幕幕如在眼前：
1
“桥”是怎么建成的？
上海在这件事上之所以能成为第一个吃螃蟹者，关键有三“势”的作用：
——客观上时势使然。一方面上海作为东部沿海的发达城市，国有企业集中，而市场经济改革起步又较早，在市场经济大潮的冲击下，国有企业固有的人浮于事、效率低下的弊端日益显现，矛盾日益尖锐；另一方面九十年代初期，以纺织行业“砸锭”为标志，上海进入了产业结构大规模调整的攻坚期，伴随的是成批成批职工下岗，形势是严峻的。而已实施多年的“企业内部下岗分流”的办法也已穷途末路，它在延缓矛盾的同时，也在累积矛盾，这种矛盾随时有集中爆发的可能，必须要寻找一条新的解决之道。
——领导层审时度势。上海市委、市政府领导对此高度重视，从上海改革、发展、稳定全局的角度来思考和谋划，从解决“人往何处去，钱从哪里来”入手破解国企改革的难题，如今回想，如果当时百万下岗职工的问题不能妥善处理好，上海要建设四个中心，要成为改革开放排头兵，科学发展先行者也就无从谈起了。
时任市委书记的黄菊同志对国企改革倾注了更多的心血，1994年下半年，黄菊同志率团去德国考察，了解到有一个“托管局”的机构在东西德合并过程中负责托管东德的失业工人，既提供基本生活保障，又进行职业培训，最后帮助他们就业。
1995年，黄菊同志在一次国企改革调研时提出，可以借鉴德国托管局的思路，但要结合上海的实际实施，不能仅靠政府一家托管，必须“多管齐下”“形成社会合力”，为下岗职工离开企业到社会再就业建立“安全通道”。
1996年上半年，黄菊同志又三下基层调研，在不断了解基层实情，不断研究探讨之后，一个精心设计的创新模式勾勒出来了：再就业服务中心。7月12日，市政府下发了《关于推进纺织、仪电控股（集团）公司再就业工程试点的通知》，决定在本市下岗职工相对集中的纺织仪电两个行业试点建立再就业服务中心，文件规定了中心的功能和职责：要建立一个模式，即建立行业与困难企业共同负责，政府与社会共同资助，对下岗职工进行托管的“再就业服务中心”新模式；形成两个机制，即形成国有企业兼并破产的新机制和职工能进能出的新机制；开辟三个资金来源，即“再就业服务中心”的资金由政府、社会、控股（集团）公司三方共同筹集，主要用于中心内下岗职工的基本生活费、门诊医疗费、社会保险费；强化四个分流渠道，即条块结合，向区县分流，工商结合，二产向三产转移，生产自救和自谋职业。7月26日两个中心正式挂牌运作，半年内有11.5万下岗职工进入中心，其中有8.5万人通过中心实现了再就业，试点取得初步成效，之后七个传统行业全部建起了再就业服务中心。
——操作端顺势而为。这座“桥”能顺利架构和运作，也是上海劳动保障系统的干部与行业、企业劳资干部迎难而上，锐意进取，携手配合，精心操作的结果。无论是政策制定、文件起草，还是宣传动员、舆情应对；无论是关于中心过渡性、有限性、单向性的改革取向，还是非企业内设机构、非政府附属机构、非社会化的独立机构的性质定位；无论是三方托管协议的签订，还是三方资金的筹集，都凝聚着操作层的辛勤汗水和务实精神，在推进的过程中，还时不时需要对有些口径举措进行微调，使之更切合实际。如对“托管”的提法，不少下岗职工很反感，认为有不尊重，被侮辱的感觉，以后在签订协议时我们就不再提这两字；又如“协保”是上海再就业工程中推出的一项重要政策，但起初全称是协议保留劳动关系，后来根据企业劳资干部的意见，改为协议保留社会保险关系，使名实更加相符等等。
2
为什么又要把“桥”拆了？
然而到了2000年，新世纪初上海却开始拆“桥”了。当时还有一段小插曲：国家经贸委和劳动保障部把各省市的相关干部集中在上海举办学习班，主题是建立再就业服务中心，学习班开班的当天，上海的《解放日报》头版头条发表了一篇文章“上海撤销再就业服务中心”，兄弟省市的同志指着报纸半真半假地埋怨我们：“我们刚刚在学习怎么建中心，你们却已经拆中心了，这不是在玩我们吗？”
其实真不是我们在玩谁，而是上海改革的进程就到了这一步，按照设计，“中心”本就是一个过渡性的措施，迟早要拆，何时拆则至少取决于两项条件：一是中心内的下岗职工已分流完毕，二是劳动力市场机制已经建立起来。而当时上海也基本具备了这两项条件。
从1996年7月起，上海共有超过100万的下岗职工先后进入中心，我们采取的分流措施是一个系列，是一套组合，是根据下岗职工特点度身定制，综合施策的：对年龄大的采取提前退休或协保的办法；对年纪轻的通过职业培训或直接推荐介绍实现市场化就业；对想创业的给予非正规就业的优惠政策；就业困难的用政府购买公益性岗位的办法实施就业托底。经过三年多的努力，成效显著，100多万下岗职工绝大部已经分流。
与此同时，上海在劳动力市场机制的培育方面也取得明显成效，职工能进能出的机制已经建立；统包统配，一次分配定终身的就业制度已被摒弃，企业可以自主用人，劳动者可以自主择业，两个市场的主体地位已经确立；政府部门则建立了市、区县、街镇三级公共就业服务机构，为劳动者免费提供就业信息等服务，上海又在全国率先建立信息系统，使就业信息实现了全市联网；社会职业中介机构和人才服务机构已开始发育。劳动力作为资源实现市场化配置的条件已经具备。
到此，可以说再就业服务中心已经完成历史使命，中心可以退出历史舞台了。当然，就像建中心是通过试点逐步扩大覆盖面一样，拆中心也是有先有后，全部拆完大约化了一年多的时间。
3
如何形成促进就业的长效机制
再就业工程试点时，为分流中心内的下岗职工，上海采取了很多措施，制定了很多政策，有些是临时性、阶段性的应急之策，有些则具有长久生命力，可以成为市场经济条件下的长效之策。个人以为，至少以下三条是有特别意义的：
第一、创建职业技能实训基地。上海从1998年开始谋划建立职业技能实训基地，其背景是：一方面在再就业工程推进过程中，社会普遍认识到了职业培训的重要性，劳动者技能素质提升，就业竞争就会增加一个有力的砝码，劳动力资源配置就比较容易；另一方面，上海正在经历产业结构调整和能级提升，企业对劳动者的技能要求越来越高。一方面是促进就业的需要，另一方面是发展经济的需要，因此大力发展职业培训变得十分紧迫，当时上海采取了社会化、市场化的职业培训模式，动员社会力量开展培训，但是社会机构普遍存在规模小，实力弱的问题，往往只能偏重理论知识的培训，而动手实操能力的训练不足，难以满足企业的需求。于是上海劳动保障局决定将位于天山路的一所技工学校改建为公共实训基地，购买最先进的设备，凡社会培训机构需要对学员进行实操训练的，可以通过事先预约免费使用。天山路实训基地中用于购买机器设备的投入共约10个亿，建成后每年接受实训的人次超过50万。
上海的做法是具有创新和引领意义的，也引起了各方的高度关注，在“胡温时代”，锦涛同志、家宝同志等中央领导都到过这个实训基地视察，对这种模式也给与了高度评价。之后，在本市、在全国，职业技能实训基地遍地开花。今天，整个社会对职业培工作的重要性已有了全新的认识，大家开始真正重视和呼唤“工匠精神”了，中国加入世界技能组织后，参加了三届大赛，取得了不错的成绩，其影响也在逐步扩大，可以说职业培训事业步入了黄金时期，但当初上海的探索是具有铺路石的作用的。
第二、从鼓励非正规就业到扶持创业。下岗职工是一个庞大的群体，其中也有不少想自食其力、自主创业的，但因为长期在国有企业的环境中，突然要面对市场，独立“练摊”了，会有诸多的不适应，需要政府给与帮助和扶持。
当时国际劳工组织正在推广非正规就业的经验，我们借用了这个概念并进行了本土化的改造，推出了一批政策和举措：
一是它不用进行工商登记和税务登记，而是由再就业工程领导小组办公室发给一个认定证书，这样，也就免去了相应的税费，大幅降低了创业成本；二是创业项目由政府推荐，避免了在市场大潮中盲人摸象；三是给与小额贷款担保；四是社会保险费率优惠；五是社区建立非正规就业载体，提供创业场地并实施相应的管理和服务；六是组建开业指导专家志愿团，请有经验的企业家、职业经理人和专家学者为创业者提供针对性、陪伴式的指导和服务；七是免费的创业培训。
就这样，一批批创业者涌现了出来，最高峰时，全市非正规就业劳动组织达3万多家，吸纳了20万人就业，这就是促进就业的倍增效应。
诚然，在推进的过程中也遇到不少问题，许多原定的举措也是在实践中不断地调整和修正。
如政府作创业项目的推荐，本意是好的，可以使创业者少走弯路，但创业毕竟是一项经济活动，是有风险的，一部分创业者经营失败后，拿创业项目说事，集访闹访，酿成了好几起不稳定事件，对此我们也作了认真反思，感到政府包得太多不见得是好办法，我们应该致力于创业环境的打造，但创业的路还得他们自己走。2000年以后，我们就不再以政府的名义推荐创业项目了。
又如用非正规就业证书开展经营活动，也无需任何前置审批的问题，其实这事已涉及商事主体的确立和市场的公平竞争，在市场经济刚起步，法制还不太健全的阶段还勉强可行，相关部门也是本着支持再就业工作的态度睁只眼闭只眼。但随着依法治国、依法行政的进程不断加快，用“非正规”的办法扶持创业的思路也必须加以调整。之后我们根据国家要求，在法律法规允许的框架下研究和构思上海的路径，实施了“扶持创业带动就业三年行动计划”，但之前证明是有效的做法仍然保留了下来。如小额贷款担保政策、免费创业培训和专家志愿团的指导服务等等。
第三、实施就业托底政策。从1998年起，上海通过政府购买公益性岗位安置就业困难人员，一开始是在社区四保（即保洁、保绿、保养、保序）的岗位，2002年起扩大到万人就业项目，包括交通协管、劳动保障协管等社会协管类项目和助残服务、助老服务等公共服务类项目，就业困难人员要经过一个认定程序，然后进入公益性岗位，从事对技能要求不高的工作，收入水平略高于本市的最低工资标准，政府还为其全额缴纳社会保险费。通过这个办法，就业困难人员的矛盾得到了有效化解，国企改革的其他措施也能顺利实施，更重要的是探索了一种就业托底的机制。上海最多时各类公益性岗位中的就业困难人员总量超过20万人，他们大都是年龄偏大，学历不高，又没有技能特长，是市场竞争就业中的弱者，政府用特殊的办法解决他们的就业问题，就当时而言对于实现国企改革的大目标具有重要意义，从长远来看这也是政府义不容辞的职责。无论经济社会发展到什么阶段，总有相对的弱者需要政府的重点帮扶。现在就业托底政策已演变为就业援助政策，成为促进就业长效机制的重要组成部分。
两千多年前，庄子有云，“庶人有旦暮之业则劝，百工有器械之巧则壮”，（语见《庄子二十四徐无鬼》）“旦暮之业”就是就业岗位，“器械之巧”就是技能特长，百姓有了就业岗位就会勤勉，工匠有了一技之长就会自豪，这不正是我们就业培训工作者始终勤奋努力地付出所追求的吗?
写于2016年9月
本文全文载于《世纪之交"两个确保"》
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