《OECD國有企業公司治理指引》於2005年推出，在2015年進行了修訂。此次修訂強調國家所有權的合理性，重申國家作為所有者應遵循的原則，倡導國有企業進行平等的市場競爭和平等對待所有股東，保護利益相關者的利益。國有企業應實施更高標準的透明度和信息披露要求，董事會應承擔受託責任。《指引》對中國以管資本為主的國企改革具有重要的指導意義。特別是在提高國有企業公司治理、透明度、問責機制和國家有效行使所有權等方面有直接的參考價值。
國有企業因其在各國經濟中的特殊地位，一直受到社會各界的廣泛關注。提高國有企業的管理和運營效率是長期以來各國政府關注的重要政策內容。[1]《OECD國有企業公司治理指引》自2005年推出以來，在推動各國開展國有企業公司治理改革、建立本國的治理規範和規則以及提高國有企業的經濟效率等方面都發揮了重要作用。作為一個非約束性的國際標準，《指引》成為指導各國政府對其行使國有企業所有權的框架性文件。2015年，經濟合作與發展組織（OECD）根據最近十年經濟環境變化和各國管理國有企業的良好實踐，對原有的《指引》進行了全面修訂。可以預見，它將對各國今後改善國有企業公司治理產生積極的影響。黨的十九大召開後，深化國企改革成為中國下一階段經濟發展的重要任務。《OECD國有企業公司治理指引》及其最新修訂，綜合了近年來OECD和非OECD國家國有企業管理和運營的經驗和教訓，對於中國今後的國企改革具有一定的借鑑和指導意義。
《OECD國有企業公司治理指引》及其修訂的背景
在世界主要國家國有企業仍然在其國民經濟中佔有重要地位。在許多OECD國家，國有化浪潮興起於第二次世界大戰之後。1980年代，以英國、法國、澳大利亞為代表的發達國家實施了大規模私有化運動，國有企業在發達國家經濟總量中的比重有所降低。儘管在20世紀80和90年代出現一波私有化浪潮，但在OECD國家和非OECD國家，國家仍然是商業企業的重要所有者。[2]據經濟合作與發展組織最新公佈的統計數據，截至2015年底，世界主要國家（40個）中央政府共有2467家國有企業，資產價值超過2.4萬億美元，僱傭人數920萬。[3]這些數據與三年前的2014年相比，無論是國有企業的數量還是資產規模都有所增加。[4]國家所有權在能源、交通、郵政、電信、電力和天然氣、大眾傳媒和金融服務等基礎設施以及具有戰略意義的領域仍佔有較高的比重，金融是國有資產佔比最大的單一部門。而且，在2467家國有企業中，92%的企業形式是法律實體（fully incorporatedentities），其中一半企業為上市公司。一個值得注意的現象是，這些國有企業中，政府在不同部門所採取的股權策略有所差別，國有股權超過10%的上市公司集中在電力、天然氣、初級產品、金融和公共事業部門，而國有股權佔比較少的上市公司集中在電信、製造業、房地產、交通等。[5]這一變化趨勢反映了近年來各國政府對國有股權控制策略的改變。[6]
國際經驗表明，各國政府在改善國有企業治理方面面臨複雜的挑戰，一個重要挑戰是如何在有效行使國家所有權職能的同時，避免對公司管理進行不適當地干預；另一個挑戰是如何確保在國有經濟占主導地位的市場中，維護公平競爭秩序，並使政府在行使其監管權力時不對市場競爭規則造成損害；再有，在國有企業引入恰當的問責機制和提高國有企業的透明度，並不是一件簡單容易的事。[7]國有企業公司治理的好壞，直接影響著這些企業的經營效率，也影響一國公共財政狀況甚至其經濟增長，各國政府都十分重視。對於國有企業而言，良好的公司治理給他們實現良好的業績以及與私人企業競爭通道，同時有助於提升國有企業的資產價值。從宏觀層面上看，國有企業公司治理的改善將達到促進經濟運行效率和提高生產力的目的。因此，《OECD國有企業公司治理指引》的出臺，為各國改善國有企業公司治理，建立治理規則並制定監管政策提供了一個重要參考，也彌補了該領域的空白。
《指引》是建立在各國管理和運營國有企業的基礎上，就如何解決上述難題給出的具體建議。在文件起草過程中，OECD公司治理工作小組與世界銀行和國際貨幣基金組織成立了指引工作組，負責起草制定《OECD國有企業公司治理指引》。在指引起草過程中，工作組向不同的利益群體進行了廣泛徵求意見，參與意見的有國有企業董事會成員、國家審計機構、工會代表、國會議員、政府監管機構等。早在1999年，OECD就推出了《OECD公司治理原則》（下稱《原則》），該《指引》是基於《原則》制定的，是對《原則》的補充，它定位於討論國有企業公司治理的特定情況。從《指引》的目標看，其旨在幫助政府改善國有企業的運作效率和經營績效。
《OECD國有企業公司治理指引》具有以下三個特點。一是相容性。《指引》（2005）的制定是在《OECD公司治理原則》[8]2004年第一次修訂之後完成的，在原則精神和整體框架上與《原則》一脈相承。例如，在體例上分指引主體和註釋兩大部分。在章節內容上分為六章，第一章確保對國有企業有效的法律和監管框架，第二章國家作為一個所有者行事，第三章平等對待所有股東，第四章與利益相關者的關係，第五章透明度和信息披露，第六章國有企業董事會的責任。與《原則》相比，僅在第二章強調國家作為一個所有者的約束條件，其他章節與《原則》有較大的一致性和相容性。二是靈活性。《指引》是一個靈活的工具，提供了適用於各國和地區特殊情況的非約束性標準（non-binding standards）和實施指南（implementation）。經合組織一再強調，《指引》是為幫助政府在改進國有企業的業績上提供一般性建議，但在決定如何將《指引》應用於本國的實踐時，應該以注重實效為基礎。《指引》是非約束性的，其目標是為各國國有企業政策制定者和市場參與者提供一個參照系，如何應用《指引》來制定本國的國有企業公司治理政策，需要由政府和市場參與者通過評估監管的成本和收益來決定。《指引》的第三個特點是與時俱進性。為了使《指引》能夠適應不斷變化的環境，使它對國有企業公司治理的實踐更具有指導價值，經合組織在2005年《指引》推出後，始終密切追蹤國有企業公司治理的進展，並對不同國家和地區的國有企業公司治理面臨的問題和挑戰進行持續性研究。從2014年開始，OECD對《指引》進行全面修訂。
在《指引》工作組的協調下，來自34個OECD成員國家所有權職能部門的高級代表每年在巴黎舉行兩次會議，討論指引修訂方案。此外，部分非OECD成員國以“夥伴國”（associates）[9]或“受邀國”（invitees）[10]的身份參與相關的工作小組會議。[11]哥倫比亞、拉脫維亞和俄羅斯聯邦作為準成員國（與經合組織成員國享有平等地位） 參與了《指引》的修訂工作。阿根廷、 巴西、中國、哥斯達黎加、哈薩克斯坦、立陶宛、秘魯、菲律賓、南非和烏克蘭直接參與了工作組對修訂稿的討論。中國政府以受邀國的身份參與了《OECD國有企業公司治理指引》的修訂工作。[12]可見，《指引》的修訂也吸收了中國等發展中國家國有企業改革的經驗。經合組織和非經合組織的相關機構都積極參與了《指引》修訂的討論和意見。[13]《OECD國有企業公司治理指引》（2015）是在廣泛徵求意見的基礎上產生的成果。它作為一套全球範圍內達成共識的標準，旨在如何確保國有企業有效、透明、負責任地運營方面，為各國政府提供建議。
《OECD國有企業公司治理指引》（2015）有哪些內容值得借鑑？
國際經驗表明，無論是發達國家還是發展中國家，國有企業面對的治理挑戰都大同小異。這些挑戰或多或少來源於政府行政監管部門傳統習慣和不適當的行政干預。國有企業往往受困於國家在行使所有權時的消極被動。國有企業常常在面臨接管和破產這兩個主要威脅時受到政府保護。國有企業改善公司治理的難度還來自其複雜的代理鏈，從而缺乏清晰可確認的負責人。在國有企業代理鏈條上包括政府部門、議會、利益集團以及國有企業自身。如何構築複雜代理鏈上不同主體的責任，是多年來各國國企改革一直沒完全解決好的任務。
為了幫助各國改善和提高國有企業的管理和運營效率，經濟合作與發展組織認為，需要制定一套能夠指導國企實踐的有效工具，它是一種“願景”（aspiration），而不是國有企業公司治理的底線標準。《指引》確認了國有企業改善公司治理的六大優先領域，即確保與私營部門擁有同樣公平的競爭環境；強化國家的所有權職能；為少數股東提供公平的待遇；提高國有企業經營目標和績效的透明度；改善利益相關者的關係；強化和授權國有企業的董事會。
從《指引》的內容看，與2005年版相比，本次修訂的幅度較大，並且進一步提升了政策的針對性。從時間上看，新《指引》出臺恰逢其時。特別是最近幾年，許多國家面臨著經濟增速放緩，財政空間縮減的局面，政府要實現國有企業的有效運營目標面臨不少困惑和壓力。《指引》為當下各國的國企改革提供了一個可參考的工具和更具有操作性的實施指南。
（一）國家所有權的合理性
《指引》第一章“國家所有權的合理性”是本次修訂新增加的內容，旨在強調製定國家所有權政策的必要性。通過制定明確的國家所有權政策管理國有企業是許多國家的成功經驗[14]。全體人民是國有企業的終極所有者。政府作為對國有企業行使所有權的主體，應對公眾承擔一定的義務，以公眾利益的受託人身份行事。因此，“國家在企業中持有所有權的最高目標應該是通過高效的資源配置，實現社會價值最大化”（《指引》第一章A）。雖然在一些公共服務領域，國有企業更具優勢，但效率仍然是需要考量的選項。
OECD國家的經驗表明，制定國家所有權政策，明確國家所有權的宗旨及其在國有企業治理中的作用，規範國家執行所有權政策的方法，以及政策執行過程中所涉政府機構各自的角色與職責，是國家行使所有權的必要條件。從功能上看，制定國家所有權政策有兩方面的好處，一是避免政府不作為和亂作為，二是有利於公眾對公司和所有權行使機構的監督。國家所有權政策目標分為總體目標和具體目標兩大類。[15]例如，瑞典國家所有權政策的總體目標是“為全體所有者創造價值”，英國股東執委會的總體目標是“扮演有效而明智的股東角色，在政府設定的政策、監管規劃和客戶參數框架內，確保政府持股能帶來可持續的正回報，並隨著時間推移，彌補資本成本”。新西蘭國家所有權政策有四個總體目標：使國有企業董事會更清楚地瞭解持股部長（新西蘭政府控股股東代理人）的預期；通過更有效的標杆管理，使持股部長深入瞭解國有企業經營業績，從而增強信心；為國有企業設計一個合理的資本結構，既要保證充足的資金用於投資決策，又要讓它們在財務上受到約束，從而避免它們求助於國家控股公司；最後，確保國有企業的注資請求符合其商業發展的要求。
除總目標以外，國家所有權政策對以下四個方面做出明確規定：1）所有權機構被授予的履行國家所有權職責的權利；2）所有權機構的主要職責；3）國家機構內履行所有權職能的部門及其歷史演進；4）所有權機構行使所有權權利應該遵循的主要原則或實施政策，包括對國有企業董事會提名，股東大會的角色，董事會的角色和功能，外部審計機構的任用，管理層薪酬政策等。[16]
向公眾披露所有權政策是有效執行政策的關鍵環節。“所有權政策和相應的公司目標應該是向社會公眾開放的公共文件，並且在相關的部委、機構、國有企業董事會、管理層和立法機構之間廣泛溝通”（《指引》第29頁）。當國有企業面臨的經濟、市場和政治環境變化時，應及時調整所有權政策。
引入恰當的問責機制是制定國家所有權政策的出發點。明確定義每一家國有企業的受託責任是構建問責體系、界定公共服務和其他特殊職責的基礎。在許多情況下，國有企業常常被政府要求為社會和公共政策目標履行特別的責任和義務，其往往會超出一般的商業標準。那麼，承擔特別義務的活動和財政補貼應當向社會披露。
（二）國家作為所有者應遵循的原則
“國家應當作為一個積極的知情出資人，確保國有企業治理具有高度專業性與有效性，並以透明和問責的方式予以實施”（《指引》第二章）。這裡包含三層意思。首先，國家（政府）作為公眾的委託人行使所有權職能，在明確了所有權政策目標的同時，應積極履行出資人職責。所有權權利的行使應該在國家行政管理中予以明確界定，這一點十分重要。從西方國家政府履行所有權職能的模式看，主要分為三種模式，分別是行業部門模式、雙重部門模式和集權模式[17]。隨著西方國家國有資產管理體制的變革，國家所有權形式從分權朝著集權模式演變，部分國家形成了較為穩定的雙重所有權管理模式。以丹麥為例，11個國有企業的所有權職能從原來分散的各政府部門轉移到財政部下屬的一個專門機構。挪威的國家所有權管理機構主要集中在貿易、工業與漁業部，管理著21家大型國有企業。[18]英國政府為扭轉其國有企業經營效率低下的局面，於2003年由內閣辦公室設立了股東執委會（ShareholderExecutive， ShEx）[19]，主要目標是從根本上改進股東角色的專業性和責任性。ShEx負責協調跨部門的國企運營，確保政府在國有企業中發揮有效的作用。股東執委會職員來自私營部門和公共部門，其中，大部分擁有投資銀行、會計、風險投資、公司戰略等專業背景的人員來自私營部門。股東執委會最初的工作是作為一個諮詢機構，為政府部門提供有關股東角色方面的諮詢，內容包括公司治理、目標制定、審查商業計劃、績效監督、人員任命以及批准薪酬體系等。以後，股東執委會的角色逐漸演變為代替一些政府部門行使股東權利，代表各持股部門對股權職能進行日常管理。
OECD國家管理和運營國有企業的實踐經驗表明，國家作為一個積極的所有者行使其職責主要包括七個方面[20]：1）委派代表出席股東大會並行使表決權；2）建立規則透明的董事會提名程序並積極參與董事會的提名，促進董事會多元化和專業化；3）設定國有企業的受託責任和經營目標，包括財務指標、資本結構目標和風險承受水平，並監督其實施；4）建立報告制度，允許所有權實體對國有企業的績效進行定期監督、審計和評估，並對其是否遵守相關公司治理標準進行監督；5）制定國有企業信息披露政策，規定應當公開披露的信息範圍、適當的披露渠道以及確保信息質量的機制；6）在法律體系和國資權限允許的情況下，與外部審計機構和國家監察機構保持持續對話；7）確保國有企業董事會成員的薪酬計劃有助於公司的長期利益，並能吸引和激勵合格的專業人才。
國家（政府）作為所有者的第二層要求是確保國有企業公司治理的有效性。《指引》建議，政府應當允許國有企業擁有完全的經營自主權，以實現既定目標，並且應當剋制干預國有企業日常管理的衝動。作為股東，政府應當避免以不透明的方式更改國有企業的目標（《指引》，第34頁）。國家擔任控股股東時，有權自行提名並選任董事會成員，而無需徵得其他股東同意；與此相應，國家在甄別、提名和選舉董事會成員的過程中應承擔嚴格的責任。有些國家明確禁止從所有權管理部門或其他政府官員中提名或選舉進入國有企業董事會，目的是為了最大限度地降低政府直接干預國有企業的程度。例如丹麥、挪威、荷蘭、韓國、英國的國有企業董事會沒有國家代表。澳大利亞規定，除非特殊情況，否則公務員不得被任命為政府商業企業的董事會成員。也有一些國家（如西班牙、捷克、新西蘭等）根據國家所有權的比例確定國家代表的人數。[21]
國家作為所有者的第三層要求是要以透明和問責的方式行使所有權。所有權實體應對其執行國家所有權職能的方式負有說明責任，通常每年需向國會或立法機關報告工作。從一些國家的實踐看，向國會報告的責任往往由各部委和所有權機構共同分擔。行業部委側重於產業政策方面的事宜，所有權機構側重於所有權事宜。報送國會的報告通常會刊登在網站上向社會公佈，這種公開透明的方式有助於社會對企業和政府部門的監督。
（三）市場中的國有企業
《指引》第三章將“市場中的國有企業”作為單獨一章加以闡述，是對2005版的補充。“在不違背國家所有權宗旨的前提下，國有企業的法律和監管框架應當確保其在從事經濟活動時，有一個平等的市場環境，並進行公平競爭”（《指引》，第43頁）。
這一結論既是對近10年來世界主要國家管理和運營國有企業的經驗教訓的總結，也是經合組織開展多項有關國有企業研究的重要結論。為了使《指引》修訂建立在對各國的調查研究基礎上，OECD收集了大量最新信息和數據，並對國有企業的競爭中性、國有企業作為全球競爭者的機遇和挑戰、平衡國有企業的商業目標和非商業目標等專題進行了研究，出版了相關研究報告。
由於國家通常在商業運作中同時扮演著企業所有者和市場調節者的雙重角色，這種既是“運動員”又是“裁判員”的矛盾衝突，容易扭曲市場的公平競爭。因此，為了防止利益衝突，將政府的雙重職責分離是避免競爭扭曲的先決條件。[22]澳大利亞政府各部門於1994年簽署了一項《競爭原則協議》，規定競爭中立原則旨在消除參與重要商業活動的公有制機構在資源配置方面造成的扭曲。政府企業不能僅因其公共部門所有權性質就享受任何競爭優勢。該原則僅適用於公有制機構從事的商業活動，非商業或和非營利活動除外。[23]
經驗表明，國有企業運營的法律和監管框架更復雜。近些年，部分國家國有企業的特殊法律形式發生了一些變化，以適應放松管制和對國家補貼加大審查力度。對國有企業進行分類管理是近幾年一些國家的做法。挪威政府將國有企業分為四類：1）具有商業目標的國有企業；2）具有商業目標和全國總部的企業；3）具有商業目標和其他具體目標的企業；4）具有產業政策目標的企業。挪威政府根據四類的國企制定不同的所有權政策目標。[24]在許多情況下，國有企業常被要求為社會和公共政策目標履行特別的責任和義務。一些國家規定國有企業必須按照價格調控的規定享受其產品和服務。顯然，這些特殊的責任和義務超出了一般的商業活動標準。在這種情況下，《指引》認為，“這些義務和責任都需要按照法律和規則明確授權，還應向社會公眾披露，並以透明的方式支付成本”。
在一些國家，國有企業可以豁免於許多法律和規則，例如有些國有企業不受破產法的約束，債權人在執行合同時常遇到困難。所以，應儘可能地避免類似情況的發生。另一方面，為了提高國有企業的靈活性，法律框架應允許國有企業有足夠的餘地調整其資本結構，適當改變機制。《指引》特別強調，“國有企業與所有金融機構以及非金融國有企業之間的關係，都應當建立在純粹的商業基礎之上”（第46頁）。明確區分國家和國有企業各自對債權人的責任很有必要，國有銀行向國有企業發放貸款時，應當適用與私營公司同等的條件。
（四）平等對待所有股東和其他投資者
這一章著重闡述國有股東與非國有股東的關係。分為兩種情形。在國有獨資或國家控股公司中，國家作為佔據支配地位的大股東，有權在股東會議上直接做出決定，無需取得其他股東同意，且有權決定董事會的組成。儘管這種決策權符合所有權原理的合法權利，但是國家作為佔有支配地位的股東，也應避免濫用權利。權利濫用的途徑包括：不當關聯交易、偏袒性的業務決策，以及對資本結構做出有利於控股股東的變更等。
在國家佔少數股份的公司中，國家股東有可能利用國家的特殊地位使其他股東得不到公平對待。在大部分OECD國家中，國有企業會部分地由私人股東持有，少數股東的權利保護是國有企業應遵循的基本原則之一。挪威政府制定的國有企業良好公司治理的十大原則中，將“所有股東應該受到公平的對待”放在首位。在英國、德國、瑞典、芬蘭等國，《公司法》、《證券法》被認為是能充分體現國有企業保護少數股東權利的法律文件。在一些國家（丹麥、意大利和西班牙），授予少數股東在董事會的代表權，通過增強私人股東的影響力來制約國家作為控股股東的地位。根據經濟合作與發展組織成員國一般《公司法》規定，實行股東決策的合格多數原則也是保護少數股東的有效手段。在丹麥，國家鼓勵國有企業在章程中授予少數股東更多權利的條款。希臘《公司法》允許公司制定少數股東權利條款。[25]
保護少數股東權利的一個關鍵條件是確保高度的透明度。小股東和其他股東應當有權獲得對於知情投資決策而言必要的所有信息。同時，大股東（包括所有者實體）不應濫用其作為控股股東或董事會成員可能獲得的信息。此外，OECD認為，應當為員工股東參加股東會議提供便利，例如向員工股東征集代理投票權等。當然，任何保護小股東的機制都必須謹慎地保持平衡，這一機制既不應當妨礙國家作為大股東權利對決策施加合理影響，也不應當允許特殊小股東不正當地阻礙決策程序。
（五）與利益相關者的關係和負責任企業
這一章與2005年的《指引》相比，論述側重點發生了變化。上一版主要關注國有企業中利益相關者在公司治理中的作用。而新修訂的《指引》更加強調如何保護利益相關者的利益，和國有企業作為有社會責任擔當的企業的基本要求。
利益相關者對國有企業尤其重要。一方面，在國有企業履行公共服務義務時，利益相關方如債權人、供應商、客戶、員工可能會發揮關鍵作用，另一方面，在某些基礎設施領域，國有企業對其活動範圍內的宏觀發展趨勢和社區產生重大影響。作為佔支配地位的股東，國家可能控制公司的決策，並有可能做出有損利益相關者的決策。因此，設立相應機制和流程，對利益相關者的權利進行保護具有現實意義。在一些國家，特定的利益相關者可能會因其法律地位或法規要求而在國有企業中享有特定權利。例如要求國有企業董事會設定員工代表，或者向員工代表和消費者組織授予其他被徵求意見權或決策權。
定期獲取相關、充分、可靠的信息，以便利益相關者行使其權利，是國有企業維護其與利益相關者關係的必要手段。OECD鼓勵國有企業制定員工參與機制。包括在董事會和治理流程中設立員工代表，例如，通過設立工會代表和勞資委員會，在特定的關鍵決策中考慮員工意見。國際慣例和規範也承認員工的知情權、被徵求意見權和談判權，並鼓勵員工向相關的政府主管機構進行善意舉報。
作為最佳實踐，OECD建議“國有企業董事會應當制定內部監察、道德及合規制度或措施，包括反欺詐和反腐敗制度與措施，並予以認真落實，嚴密監督和廣泛宣傳。這些制度或措施應該以國家標準為基礎，與國際承諾相適應，並適用於國有企業及其所屬機構”（《指引》第五章條款C）。國有企業應當遵守高標準的企業責任，包括有關環境、員工、公共健康和安全以及人權方面的標準。[26]
（六）信息披露和透明度
提高國有企業的財務和非財務績效的透明度是強化國有企業董事會和管理層的問責制，促進國家作為所有權者知情權的關鍵所在。《指引》認為，在信息披露方面，無論國有企業上市與否，都應在會計、披露、合規和審計等方面保持與上市公司同等的高標準。特別是對於大型國有企業，或主要由公共政策目標驅動的國家所有權實體，則尤其應當實施高標準的透明度和披露要求。國有企業應當報告其財務和經營業績、非財務信息、薪酬政策、關聯交易、公司治理結構和治理政策。國有企業應當披露其是否遵守公司治理準則。在披露財務和非財務績效時，遵循國際公認的報告標準是一種值得提倡的良好實踐。
在信息披露的內容方面，OECD特別要求國有企業應維持透明的所有權和控制權結構，以便全體股東清晰瞭解其對企業現金流和投票權所享受的份額。國有企業有必要確保董事會成員和核心高管薪酬的高度透明。建立健全國有企業內部風險管理體系，對風險進行識別、管理、控制和報告，也是一些國家的最新做法。為了公允、全面地說明國有企業的財務狀況，有必要對國家和國有企業之間的相互義務、財務援助或風險分擔機制進行恰當披露。披露事項應當包括國家撥款或國有企業接受的補貼，國家為國有企業經營提供的擔保，以及國家代表國有企業做出的承諾。披露標準應當與現行的法律規定（例如關於國家援助的法律規定）保持一致。此外，《指引》還要求，“國有企業的年度財務報表應當由獨立外部審計機構按照高質量標準進行編制。專門的國家監察程序並不能替代獨立的外部審計”（《指引》第六章B）。
制定並公佈國家所有權報告，是一些國家管理國有企業的良好做法，他們的經驗值得借鑑。《指引》（第六章C）指出：“所有權實體應當針對國有企業建立一套統一的報告體系，並於每年公佈國有企業總體情況報告。一些國家通過互聯網發佈報告，有利於公眾更為便捷地獲取信息。”由挪威貿易、工業及漁業部每年發佈《政府所有權報告》，闡述國家所有權政策目標是，“國家對國家所有權的長遠目標，意味著公司的董事會必須充分考慮以下因素，如良好的環境、重組、多樣性、道德，以及研究與開發，來促進長遠的發展。展示積極的社會責任意味著，在所有經營區域，從公司合作伙伴的選擇到其投資於本地和全球範圍內的員工工作條件，都應結合考慮金融和道德的手段。公司社會責任管理意味著公司必須爭取向所有利益相關者表現一貫的良好實踐。致力於社會責任並不是也不應該被視為一個無關業務戰略和業務發展的獨特元素”。[27]挪威政府定期對其所屬的國有企業的經營績效進行監督和評估，並與國有企業的外部審計機構和國家監察機構保持溝通。每年發佈合併的國有企業年度報告，對全部68家國有企業的所有者權益、資產損益、業績表現、投資活動、風險管理、政府補貼、高管薪酬政策和水平、企業社會責任、公司治理等進行全面的報告，並對外公佈。
（七）國有企業董事會的責任
經合組織認為，提升國有企業董事會的自主權，改善其治理質量和成效，是確保國有企業實現高質量公司治理的根本。國有企業董事會在功能上與其他類型企業相比並無二致，必須具備必要的權限、能力和客觀性，以履行戰略指導和監督管理層的職能。但現實是，許多國家國企董事會往往機構臃腫，缺乏經營遠見和獨立判斷。一些董事會成員可能由政府部門委派而不具備董事的能力。因此，改進國有企業董事會的質量是提高國有企業公司治理的一個基本步驟。國有企業擁有一個能夠在沒有過度政治干預的情況下為公司利益行事，並能夠有效監督管理層的強有力的董事會是很重要的。
OECD認為，為了全面、有效履行職責，國有企業董事會應從以下6個方面著手：1）在公司的整體目標框架內，制定（批准）、監督、審核公司戰略；2）制定適當的公司績效指標，識別重大風險；3）不僅針對財務和經營風險，也針對人權、勞動力、環境和稅收相關問題，制定有效的風險管理政策和流程，並加以監督；4）監督披露和溝通流程，確保財務報告公允地報告國有企業的事務，並及時反映國有企業面臨的風險；5）評估和監督管理層績效；6）決定首席執行官的薪酬，並針對核心高管制定有效的繼任計劃。根據經合組織成員國的經驗，國有企業董事會的重要職能之一是任免首席執行官。如果不具備這項權力，董事會將很難充分履行監督職能，對國有企業的績效承擔責任。在某些情況下，董事會可能會與所有權管理部門共同任免首席執行官，或就任免事宜諮詢所有權實體的意見。根據公司良好實踐的要求，為了確保維持董事會的公正廉潔，在任命首席執行官前，至少應當先與董事會協商。不論任免程序如何，首席執行官的任命均應基於專業條件和競聘流程。尤其是對於從事經濟活動的大型國有企業而言，由獨立的專家管理選任流程，不失為一種好的做法（《指引》第七章B款）。
OECD建議，董事會應當確保首席執行官的薪酬與績效掛鉤，並予以恰當披露。薪酬方案不應刺激管理層以不符合企業和其所有者長遠利益的方式開展經營管理。引入扣回條款和追回條款（Malus and Claw-Back Provisions）也逐步被一些國家採用。[28]
實踐表明，增強國有企業董事會客觀性和獨立性的核心是提名足夠數量的、有獨立判斷能力的非執行董事。一些國家強調，從事經濟活動的國有企業董事會成員最好具備充分的商業、財務和行業知識，以有效履行職責。如果董事會按規定必須設有職工代表，則應建立相關機制，確保職工代表能夠有效履職，並有助於提升董事會的技能、信息和獨立性。
在《指引》修訂的內容中，著重強調了大型國有企業設置內部審計系統的必要性，這一條沒有在2005版出現。內部審計向國有企業提供客觀、獨立的評估，有助於其完善風險管理、控制和治理。為了提升內部審計師的獨立性和權威，《指引》建議內部審計師應當代表董事會和董事會下屬的審計委員會開展工作，並直接向其報告。內部審計師應有權自由約見董事長、全體董事會成員以及審計委員會的成員。將內部控制報告納入財務報表，說明財務報告的內部控制結構和流程，也是一種值得效仿的經驗。
《指引》對中國國企改革的啟示
完善的國有企業公司治理對提升國有企業經濟效率和競爭力，確保其做出積極貢獻十分關鍵。中國國有企業無論是從數量上還是其在國民經濟中的地位看都舉足輕重，探索一條適合中國特色的國有企業改革路線，事關改革開放的全局，具有重要的戰略意義。經過40年的改革，國企經營方式的市場化已經有了明顯改觀，但國有資產和國有企業管理體制的市場化問題還遠未解決。國企管理體制的問題不解決，直接影響到國有企業經營的市場化，從而導致國企經營效率無法得到根本的改善。[29]儘管絕大多數國有企業的公司治理框架已經建立起來，但公司治理的運作實效仍有待提高。政府對企業的直接干預與國有資產出資人不到位的現象並存；大股東濫用控制權與內部人控制的現象並存；企業信息披露的透明度低；用人機制和激勵機制仍有待完善；中小股東和其他利益相關者的利益保護的問題不可忽視等等。這些問題不解決，將直接影響中國發展國有企業混合所有制的順利推進。
黨的十八屆三中全會明確把“積極發展混合所有制經濟”當作下一步國有企業改革的突破口。新一輪國企改革的實質是確立了國有企業市場化的改革方向，國企改革的市場化就是要解決國企管理體制和國企經營方式的市場化這兩大核心問題。完善國有資產管理體制，以管資本為主的國有產權改革成為今後中國國企改革的落腳點。2015年9月《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》，提出了中國到2020年必須實現的目標，從改革的總體要求到分類推進國有企業改革，完善現代企業制度和國有資產管理體制，發展混合所有制經濟，強化監督防止國有資產流失，加強和改進黨對國有企業的領導等內容。可見，今後2-3年是中國國企改革的關鍵時間口，參考和借鑑其他國家國有企業管理和運行的經驗，有助於我們少走彎路，少付代價。從《指引》中我們可以獲得如下啟示。
啟示一，制定國家所有權政策有助於國有股東的明確定位和社會監督。《指引》從國家所有者的角度看國有企業的管理和運營，抓住了改善國有企業公司治理的命門——國有企業公司治理的難度來自於其履行受託責任涉及的一系列複雜的代理鏈條（各級政府、所有權主體、董事會、管理層）。理順這一受託責任的複雜關係，以確保有效決策和運營對於任何國家的任何國有企業都是一項艱鉅任務，但並不是高不可攀。《指引》指出，制定國家所有權政策，明確國家所有權的宗旨及其在國有企業治理中的作用，規範國家執行所有權政策的方法，以及政策執行過程中所涉政府機構各自的角色與職責，是國家行使所有權的必要條件。全體人民是國有企業的終極所有者。政府作為對國有企業行使所有權的主體，應對公眾承擔一定的義務，以公眾利益的受託人身份行事。
啟示二，政府作為國有股權的代理機構行使所有權到位但不越位，是中國國企改革的必要條件。
如前文所述，國家作為一個積極的所有者行使其職責有三個層次的要求。多年來，中國國企改革常常陷入一個怪圈：一管就死，一放就亂。究其原因在於相關政府部門的功能定位搖擺不定。國資委作為國有股東代表應履行股東的各項權利和義務，不能缺位，更不能越位。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》為下一步國有資本管理體制和國企改革明確了方向，即國有出資人機構從“管企業”轉向“管資本”，這是一個根本性的轉變。筆者認為，國企改革應“上”、“下”同時共振，相互促進，相互協調發展。沒有國有企業管理體制和機制的改革，國企改革這盤棋就很難整體走活。解鈴還須繫鈴人。黨的十九大為深化國企改革提出了新的要求，管資本就是改革經營性國有資產的實現形式，由實物形態的國有企業，轉向價值形態的國有資本。國家從過去擁有企業轉向擁有股權，並委託專業投資運營機構持有和運作。以管資本為主完善國資管理體制，要求國有資產管理機構進一步轉變職能，準確把握出資人的職能定位，明確權力清單和責任清單，把屬於市場主體的權力真正落實到企業。以管資本為主線的國企改革要求董事會在充分授權的基礎上發揮對企業的戰略指導和運營監督的職能。在發展混合所有制的條件下，強調國有企業以董事會為中心的治理機制有重要的現實意義。
啟示三，改善國有企業公司治理應以建立國有企業的問責機制和提高透明度為重點。
經合組織成員國和非成員國的國有企業管理經驗表明，國有企業最大的問題是問責機制的缺陷，無人能夠對國有企業的經營後果承擔直接的經濟責任。為此，《指引》開出的藥方側重在兩個方面，即建立國有企業問責機制和提高透明度是改善國有企業公司治理的關鍵所在。對於前者，通過制定國家所有權政策，明確國有企業代理鏈條上所有相關方的權利和義務，並將問責落實到位，是解決所有者缺位和越位的應有選項。在提高國有企業透明度方面，許多國家已經積累了大量經驗，並證明是一個有效的途徑。在中國，建立國有資產管理的報告制度已經破題。[30]《關於建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度的意見》被中央深化改革領導小組審議通過，對於如何以管資本為主，加強國有資產管理，防範國有資產流失具有重要的意義。
2018年是中國改革開放40年，國企改革也經歷了40年的歷程，以管資本為主的國有資本管理體制的改革是下一步國企改革的突破口。為解決這一歷史性難題，中央提出了三個方面的要求：一是建立現代企業制度，二是調整國有經濟的結構和功能，三是建立適應市場經濟的國有資產管理體制。雖然各國的國情不同，管理和運營國有企業的方式方法也不盡一致，但他山之石可以攻玉，參考和借鑑國際經驗，有助於順利推進中國國企改革的進程，有利於改善國有企業的經營效率，提高對國有資產的控制力。
[1]魯桐、黨印：“改善國有企業公司治理：國際經驗及其啟示”，《國際經濟評論》，2015年第4期，第134~149頁。
[2] 魯桐：“改善國有企業公司治理的思考”，《中國國情國力》，2016年3月。
[3] OECD, The Size and Sectoral Distribution of State-OwnedEnterprises, 2017.統計數據不包括中國。
[4] OECD, The Size and Sectoral Distribution of SOEs in OECD andPartner Countries, 2014, OECD Publishing,p9.
[5] OECD, Disclosure and Transparency in the State-Owned EnterpriseSector in Asia: Stocktaking of National Practices, 2017.
[6]魯桐：“國企公司治理面臨的挑戰和對策”，《中國國情國力》，2018年4月。
[7]魯桐：“國企公司治理面臨的挑戰和對策”，《中國國情國力》，2018年4月。
[8]《原則》於 2015 年修訂，並被二十國集團財長和中央銀行行長會議於 2015 年 9 月 4-5 日批准後，更名為 《二十國集團/經合組織公司治理原則》（G20/OECD Principles ofCorporate Governance）。
[9]根據OECD的定義，夥伴國為將參與OECD實體機構工作的合作伙伴國家，享有與OECD成員國同等的權利和義務。夥伴國有權參加該機構的所有工作並參與決策，同時必須遵守機構的決定、提案或決議，除非作另外的聲明。夥伴國須繳納一定的參與費用。
[10]受邀國的權利和義務是，參與OECD機構個別會議或其特定議題事項的合作伙伴國家，經會議主席同意可參與討論。受邀國不能參與機構決策，無需遵守機構的決定、提案或決議。受邀國無需繳納費用。
[11]根據OECD 2007年理事會《關於擴大成員及與非成員國建立緊密聯繫》的決議，中國、巴西、印度、印度尼西亞和南非為合作伙伴國家。
[12]商務部負責與OECD的國際合作與協調，國資委派代表參與了指引的起草會議。2013年9月12日，筆者以專家學者的身份出席了在北京舉行的《OECD國有企業公司治理指引》修訂研討會。會上，OECD專家小組的代表和商務部、國資委的領導及部分國有企業的代表出席了研討會。
[13]經合組織的機構顧問合作伙伴、工商業諮詢委員會（BIAC）、工會諮詢委員會（TUAC）以及阿根廷組織治理研究所（IAGO）、亞洲開發銀行、波羅的海公司治理研究所、巴西資本市場投資者協會、比利時公司管理學院、美洲開發銀行、國際公司治理網絡、拉丁美洲開發銀行、馬來西亞董事學院、緬甸發展資源研究所下屬的經濟和社會發展中心、緬甸註冊會計師協會、巴基斯坦公司治理研究所、菲律賓註冊會計師協會、菲律賓企業董事協會、新加坡董事協會、緬甸工商會聯合會和聯合國非洲經濟委員會等也都提供了寶貴意見。
[14]經濟合作與發展組織：《公司治理問責與透明度：國家所有權指南》，李兆熙、謝暉譯，中國財政經濟出版社，2011年。
[15]魯桐：“國企公司治理面臨的挑戰和對策”，《中國國情國力》，2018年4月。
[16] Norwegian Ministry of Trade, Industry and Fisheries, Diverse andValue-creating Ownership, 2014.
[17]魯桐、黨印：“改善國有企業公司治理：國際經驗及其啟示”，《國際經濟評論》，2015年第4期，第134~149頁。
[18]筆者於2017年10月對挪威貿易、工業與漁業部的所有權司進行了學術交流，獲得了最新資料。
[19]同[1]。
[20]魯桐：“國企公司治理面臨的挑戰和對策”，《中國國情國力》，2018年4月。
[21]魯桐、黨印：“改善國有企業公司治理：國際經驗及其啟示”，《國際經濟評論》，2015年第4期，第134~149頁。
[22] OECD, Competitive Neutrality: Maintaining a Level Playing FieldBetween Public and Private Business, 2012.
[23]經濟合作與發展組織：《公司治理問責與透明度：國家所有權指南》，李兆熙、謝暉譯，中國財政經濟出版社，2011年，第33頁。
[24]魯桐、黨印：“改善國有企業公司治理：國際經驗及其啟示”，《國際經濟評論》，2015年第4期，第134~149頁。
[25]經濟合作與發展組織：《國有企業公司治理：對OECD成員國的調查》，李兆熙、謝暉譯，中國財政經濟出版社，2008年。
[26]國有企業的行為應遵循相關國際標準指引，包括《經合組織跨國企業指引》（OECD Guidelines for Multinational Enterprises）。該指引已被全體經合組織成員國通過，並體現了《國際勞工組織關於工作中基本原則和權利宣言》（ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work）包含的四項原則），以及《聯合國工商業與人權指導原則》（UNGuiding Principles on Business and Human Rights）。
[27] Norwegian Ministry of Trade and Industry, The Government’sOwnership Policy, p10, 2007.
[28]根據該條款，企業有權在管理層出現經營欺詐或其他情況時（例如，財務報表嚴重違反財務報告要求，需要企業重編時），扣留或追回向高管發放的報酬。
[29]魯桐： “G20/OECD公司治理原則（2015）修訂內容及其影響”，《國際經濟評論》，2016年第6期，第134~145頁；魯桐：“深化國企改革需完善國家所有權政策”，《經濟參考報》，2017年8月10日。
[30]據中新社2017年11月23日報道，在近日召開的十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議上，《關於建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度的意見》被審議通過。轉引自《報刊文摘》，2017年12月4日第2版。
（本文來源於《國際經濟評論》2018年第5期。）
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