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【案情】
因舊城改造，2014年12月18日，邢某與某縣房屋徵收部門就其房屋簽訂徵收補償協議，約定：補償金額為237萬餘元，邢某1個月內搬遷。因邢某遲遲不搬遷，2015年3月11日，縣房屋徵收部門向法院申請強制執行。
【分歧】
一種觀點認為，徵收補償協議屬於民事合同，徵收部門應提起民事訴訟。另一種觀點認為，徵收補償協議屬於行政合同，協議相對人違約，行政機關可直接申請法院強制執行。
【評析】
筆者同意後一種觀點。
1.《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十五條第二款規定，補償協議訂立後，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。因該條款對於提起何種訴訟導向不明，導致司法實踐中對於房屋補償協議屬於民事合同還是行政合同存在爭議。
認為是民事合同的主要理由是：房屋補償協議體現的是房屋徵收部門與被徵收人之間的財產交換關係，屬於平等民事主體之間的民事關係。《最高人民法院關於受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批覆》（法復[1996]12號）規定，拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議後，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。雖然該批覆是《城市房屋拆遷管理條例》規定因拆遷補償安置協議爭議如何尋求司法救濟的問題，但從本質上而言，房屋徵收補償協議與拆遷補償安置協議均體現合同雙方的合意，而非單方面意思表示。並且，《國有土地上房屋徵收與補償協議》第二十五條第二款已經賦予當事人訴權，如果協議相對人不履行協議，另一方當事人可以提起訴訟。
筆者認為上述觀點值得商榷。拆遷補償安置協議的訂立主體為拆遷人與被拆遷人，根據《城市房屋拆遷管理條例》第四條第二款的規定，拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位。房屋徵收補償協議的訂立主體為房屋徵收部門與被徵收人，根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第四條第二款的規定，房屋徵收部門是由市、縣級人民政府確定組織實施房屋徵收與補償工作的行政機關。由此，不同於拆遷人與被拆遷人的平等民事關係，房屋徵收部門與被徵收人具有明顯的不平等性。此外，2015年5月1日即將施行的《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第（十一）項也明確將房屋徵收補償協議納入行政訴訟的受案範圍。因此，房屋徵收補償協議屬於行政合同。
2.行政合同糾紛主要表現為行政主體違約或者相對人違約而導致的糾紛兩種情況。如果行政主體違約，協議相對人可以提起行政訴訟保障其權益。但司法實踐中常常出現協議相對人不起訴也不履約的情形，基於我國行政訴訟法“民告官”的單向性設計，行政機關顯然無法通過行政訴訟的方式實現其行政合同目的。
如何解決上述問題，關鍵是行政機關能否申請法院強制執行行政協議。對此，存在不同意見：一種意見認為，行政協議具有行政法和合同法上的雙重屬性，不同於一般的行政行為，行政協議的執行力需要經過訴訟程序獲得。因此，房屋徵收部門向法院申請強制執行時，法院不能忽視房屋徵收補償協議的法律效力，法院不得繞過訴訟而直接受理強制執行。另一種意見認為，行政訴訟法的單向訴訟結構，導致房屋徵收部門不能對房屋徵收補償協議提起行政訴訟，如果不賦予其申請法院強制執行的權利，顯然不公平。此外，房屋徵收部門與被徵收人就房屋補償問題達成協議，對雙方均應具有約束力。如果行政機關違約，被徵收人可以提起行政訴訟；而如果被徵收人違約，則可以申請法院強制執行以實現其權利救濟。
筆者同意後一種意見。雖然在我國現行法律框架之內，行政機關的訴權無法實現，但基於合同原則，協議對雙方當事人具有法律約束力，如果不履行協議，則應當承擔違約責任。對於協議相對人而言，由於行政協議的行政性，其承擔違約責任的方式則是行政機關通過申請法院強制執行，從而實現協議之目的。此外，《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十八條第一款規定，被徵收人在法定期限內不申請行政複議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。雖然該條款並不包括房屋徵收補償協議可以申請法院強制執行的情形，但從實踐情況來看，房屋徵收補償協議的補償條件一般要高於補償決定，從這種意義上說，申請法院強制執行房屋徵收補償協議，也不會損害被徵收人的合法權益。
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