近日，上海市法制宣傳教育聯席會議辦公室印發《行政執法過程中精準普法的工作指引》（以下簡稱《工作指引》），於全國率先對行政執法人員在執法過程中開展精準普法進行了部署。
《工作指引》共7章34條，對行政執法過程中精準普法的實施主體、工作對象、普法內容、基本原則、主要方式和組織實施進行詳細規定。
同時，《工作指引》專門用3章16條的篇幅，針對“行政檢查、行政處罰和行政強制”“行政許可、行政給付和行政確認”“行政徵收”等三類與群眾工作生活緊密相關的典型的行政執法行為，就行政執法人員在什麼情況下、哪些環節中、面向什麼樣的對象、以什麼樣的方式、開展哪方面的普法等問題，提供了具體、明確、可操作的工作指引，從而在落實“誰執法誰普法”理念的征程中邁出了實質性、關鍵性的一步。
行政執法過程中精準普法的重大意義
行政執法過程中精準普法是國家機關履行“誰執法誰普法”普法責任制的題中應有之義。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》（中辦發〔2017〕31號）明確要求，“行政執法人員在行政執法過程中，要結合案情進行充分釋法說理，並將行政執法相關的法律依據、救濟途徑等告知行政相對人”。
以工作指引的方式，在行政執法過程中設置專門的普法環節，實現執法普法一體化，是上海貫徹落實國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的創新之舉。一方面，《工作指引》是對“誰執法誰普法”的深化，即從國家機關開展普法的“單位責任”深化到行政執法人員結合執法過程開展普法的“全員責任”“全程責任”。另一方面，也是對“誰執法誰普法”的細化，即從原則性的規定，到明確具體執法環節的工作指引。
群眾直觀地感受法治，大多數是從接觸行政執法開始的。因此，推進行政執法過程中精準普法，對於提升群眾的法治感受度會產生直接而顯著的效果。而增強群眾的法治滿意度，則對於落實黨的十九大提出的“深化全面依法治國實踐”，把上海建設成法治環境最好的全球城市，都具有十分關鍵的意義。
一是有利於增強普法的實效性。執法者在最擅長的領域、最熟悉的環境下實時、互動普法，保證了普法的準確性和權威性。就當事人遇到的、事關切身利益的問題開展普法，保證了普法的針對性和及時性。同時，普法者就是執法者，所普之法就是所執之法，有利於群眾直接感受法律的尊嚴權威。
二是有利於提高執法的公信力。行政執法人員承擔普法責任，可以倒逼其更加準確掌握所執行的法律規定。融法治實踐與普法宣傳於一體，讓當事人不只是感受到法律的剛性，而且也能感受到法律背後的法治精神，從而更容易接受和尊重行政執法的相關裁定。
三是極大地提高了普法的收益/成本之比。相比於專門抽出時間組織群眾開展普法，行政執法過程中精準普法節約了雙方的時間和精力，實現了普法常態化。全市數十萬行政執法人員，每年開展數百萬次執法，累加起來的普法數量十分巨大。所以這種普法方式成本低、收益高，非常值得推廣。
行政執法過程中精準普法的基本特徵
行政執法過程中精準普法，是指行政執法人員在實施行政執法行為的不同階段和不同環節，圍繞正在辦理的案件或事項，直接面向行政相對人和利害關係人開展的有針對性的釋法說理活動，幫助行政相對人和利害關係人正確理解法律規定、自覺執行法律裁決。相比於其他普法形式，行政執法過程中精準普法的特點是“四個特定”：
一是普法主體特定。普法活動的類型很多，主體也有很大的區別。比如說法治文藝演出，則普法主體是文藝工作者；開展法治講座，則普法主體是法學專家。行政執法過程中精準普法的實施主體，就是每一個行政執法人員。
二是普法場景特定。每一項普法工作都是在特定的場景中開展的，或者是教室課堂、或者是舞臺廣場等等。行政執法過程中精準普法的場景，就是正在進行中的、非常具體的執法過程，就是廣大群眾接觸到行政人員的具體辦案、辦事過程。
三是普法對象特定。不同的普法活動有不同的對象。比如媒體開展的公益普法欄目，對象就是不特定的觀眾；學校開展的課堂法治教育，對象就是在校學生。行政執法過程中精準普法的對象，是實施行政行為時涉及到的特定的行政相對人和利害關係人。
四是普法內容特定。普法的內容要根據對象來確定。但是其他普法活動的內容，往往是某一類群眾可能會遇到的普遍性法律問題，而行政執法過程中精準普法的內容，則就是行政相對人和利害關係人正在經歷的特定案件或問題。
由於上述“四個特定”，所以把行政執法過程中的普法直接稱為“精準”普法。這裡的精準，體現在以下幾個方面：
一是普法供給主體的權威性。執法者就是普法者，執法者的權威性保證了普法的權威性。
二是響應普法需求的及時性和互動性。普法要根據需求來開展，如果老百姓沒有普法需求，普法的效果就要大打折扣。在行政執法過程中，當事人產生疑問、碰到問題，行政執法人員可以在第一時間與當事人互動，答疑解惑，保證實效。
三是提供普法內容的針對性和準確性。行政執法過程中所普及的法律，不僅是“書本上的法律”，而且也是直接可以執行、發生法律效果的“行動中的法律”。這種既有法律內容正當性的解釋，又有法律權威的強制執行力，其普法的精準性是其他普法形式難以企及的。
行政執法過程中精準普法的主要方式
《工作指引》第二章對行政執法過程中開展精準普法的主要方式進行了規定，主要有四種，即主動告知式普法，答疑解惑式普法，釋法說理式普法和行政約談式普法。
（一）主動告知式普法，是行政執法過程中精準普法的主要方式，一般都是按照法定程序的要求，由行政執法人員主動運用。在目前的行政執法中，執法人員都會通過口頭、書面或電子媒介等方式主動告知行政相對人、利害關係人實施行政行為的法定依據及可能產生的法律後果及救濟方式、救濟途徑等。所以，在行政執法過程中主動告知當事人的這些內容，對於行政執法人員來講，本身就是行政執法的法定程序要求。但是從普法工作的角度來講，就是普非常具體、精準的普法內容。
（二）答疑解惑式普法，是指在行政執法過程中，當行政相對人、利害關係人就正在辦理的案件或事項提出疑問或表示困惑時，行政執法人員應當通過口頭交流、書面或電子媒介答覆等方式有針對性地消除其疑問或困惑，使其知曉和理解相關法律規定，避免行政相對人因不知法而合法權益受損或實施違法行為。當事人就相關法律問題提出疑問或表示困惑，是開展普法的最佳時機，也是行政執法人員履行“誰執法誰普法”責任的具體表現。目前，行政執法過程中的答疑解惑主要以口頭方式當面進行。這種面對面的溝通，既不需要佔用很長的時間，也夯實了執法公信力的群眾基礎。
（三）釋法說理式普法，是指在行政執法過程中，針對較為複雜、特殊、分歧較大的案件，由行政執法人員或由其所在的行政執法部門從立法精神、立法原則、法理基礎等方面向行政相以人或利益關係人作出解釋的普法方式。這種普法方式有明確的適用範圍，即行政相對人對公正性產生質疑，不配合執法；處理結果可能引發網絡輿情、群體性事件；行政相對人對法律適用、事實認定等存在重大誤解。在這些情況下，如果不及時做好普法工作，就很容易造成更大的危害後果。
（四）行政約談式普法，是指在行政執法過程中，行政執法人員通過約見或主動登門等方式，對行政相對人的法人代表或主要領導進行約談的深入普法方式。行政約談是一種很好的普法方式。通過行政約談，可以使約談對象更加深入地理解相關法律規定，減少今後執法的阻力；可以推動約談對象選擇符合法律規定的解決方案或整改措施。當然，對於行政約談的適用，《工作指引》也進行了規定，即在同一年度內兩次以上違反同一法律規定的、拒不配合行政執法的、接受行政處罰態度惡劣的，以及其他突出問題的。
可見，《工作指引》綜合考慮了各種因素，對行政執法人員採取的具體普法方式及其適用範圍進行了明確，努力實現行政執法效率和行政執法效果的有機統一。
在行政執法過程中精準普法，是把“誰執法誰普法”引向深入的一次創新嘗試。今後，上海將在總結實踐經驗的基礎上，把此項工作推廣到其他執法領域，真正讓“誰執法誰普法”的理念落地落實。
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