雲鋒導讀
貿易爭端演化至今，已經進入新的階段。
美國不僅在貿易上對我國頻頻發難，並在8月13日通過了《外國投資風險審查更新法案》FIRRMA，賦予美國外國投資委員會CFIUS( Committee on Foreign Investment in the United States )更大的審查權限。該法案針對中國的意圖非常明顯。
從華為黯然退出美國通訊市場，到三一重工項目被勒令停止，中國企業對美直接投資一直受制於CFIUS。
CFIUS是怎樣的機構？它的運行邏輯如何？它的改革對我國公司未來“走出去”意味著什麼？
CFIUS：美國安全感的“晴雨表”
1. CFIUS的誕生：石油財富的崛起
上世紀60年代，石油輸出國組織(OPEC)成立，控制了石油定價權。
油價從1973年10月的3.01美元/桶漲到1980年7月的32美元。石油出口國積累大量財富，經常項目順差高企。石油美元，相當一部分迴流到美國。
手握鉅額“石油美元”的OPEC國家引起了美國的警惕：它們會不會對美國進行政治性投資？
懷著種種疑慮，1975年，福特總統設立了美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States），簡稱CFIUS。
這個由財政部長領導的小型機構，可以否決任何涉及“美國國家安全”的投資項目。
在剛開始的十餘年間，CFIUS並沒有發揮“實權”。
2. CFIUS權力上升：日本的趕超
時間來到1987年。此時，日本崛起，不僅成為是美國的貿易逆差的重要來源，甚至在一些產業威脅到美國的地位。
這一年，日本富士通公司宣佈收購美國仙童半導體公司（Fairchild Semiconductor）80%的股份，仙童公司是美國主要的國防制造供應商。
消息一出，美國朝野震動。
那次收購以失敗告終。次年，美國通過了《埃克森弗洛里奧修正案》（Exon-FlorioProvision),
把權力交到CFIUS委員會手中，使其直接聽命於總統，可以對交易進行實質審查併為總統最終決定提供建議。1993年，美國對《埃克森弗洛里奧修正案》進一步修改（即《伯德修正案》），規定收購一方若是外國政府代表或控制，並可能會影響國家安全，CFIUS必須進行審查。
CFIUS的權力逐步增大。
3. CFIUS重回焦點：文明的衝突
2001年911襲擊後，美國人的“不安全感”急劇上升。
2005年，阿聯酋國有公司Dubai Ports World（DP World）計劃用68億美元收購英國航運公司P&O在美國的六大港口。
DP World沒料到，此舉觸動了美國“國家安全“的神經。經過長達一年的爭論，DP World最終妥協，將六大港口業務賣給美國國際集團（AIG）。
DP World2005年收購P&O，圖片來源：DP World官網
2007年，美國國會再一次對CFIUS進行改革。
2007年6月，進一步拓寬CFIUS職權範圍的《2007年外國投資與國家安全法》（Foreign Investment and National Security Act 2007,簡稱“FINSA”）應運而生。
從此形成了由CFIUS及其成員機構審查、總統採取行動、國會加以監督的一套完整的國家安全審查體系。CFIUS由財政部長擔任主席，成員包括司法部長、國土安全部部長、商務部長、國防部長、國務部長、能源部長，和美國貿易代表和白宮科技政策辦公室主任。
評估阻礙海外收購的國家安全決策的決策體系
資料來源：Moran &Lindsay Oldenski, 美國彼得森國際經濟研究所PIIE，雲鋒金融整理
凡是投資超過某家美國公司股權、投票控制權或可表決股權的10%，都有可能觸發CFIUS的審查。一旦CFIUS“覺得”該交易會危及國家安全，或者美國相關方面存在脆弱或安全風險，交易就會被叫停。
根據CFIUS年報，CFIUS審議案件的數量呈增長之勢，從2009年的65起，增長到2017年近240起。
數據來源：CFIUS官方年度報告，雲鋒金融整理
同時，案件進入CFIUS調查階段的比例也急劇增加。在2007年，約有4.3%的案件進入了調查階段，在2017年，則有約70%的案件進入了調查程序。
被審項目行業分佈，資料來源：CFIUS 2015年年報
被審項目主要分佈於製造業、信息科技、礦業和公共事業等行業。
中國：CFIUS的新目標
金融危機後，中國企業加大了“走出去”的步伐。其中，政策對科技、製造業等領域的對外投資尤為鼓勵。
開展海外科技智力合作，支持有實力的企業在歐美等境外科技資源較發達的國家和地區設立研發中心，通過開展科技和智力合作，共同提高中國企業和當地企業的創新能力和技術水平。——國家發改委外資司
據統計，2009年，我國對外投資流量約433億美元；2017 年，這個數字超過1200億美元。並且，投資增長較快分佈在製造業和技術服務業、信息技術、醫藥、科研等領域。2016 年，中國企業對製造業、信息技術的投資額分別為290. 5 億美元和186. 7 億美元。
中國對美國的投資，16年流量達到462億美元，主要集中在計算機、交通設施、醫療和科研等領域。
中國的科技進步和對外投資引發了美國警惕。CFIUS對中國審查越來越緊。
中國受管轄交易的數量連續四年最多。在2015年的143個審查中，中國投資者發起的收購審查項目為29個（20.3%）。
2013-2015年CFIUS審理最多國家的受審項目數量
資料：CFIUS年報，雲鋒金融整理
從行業來看，對中國製造業和信息科技業項目的審查最為嚴格。
截止2017年末，美國總統4次基於國家安全阻止外國投資，均涉及中國投資者，而且都發生在最近6年內。
近幾年中國在美投資受制於CFIUS的案例
華為在美國的擴張更是因CFIUS而頻頻受阻。
2008年，因CFIUS的意見，華為撤銷了對美國3Com網絡公司的收購計劃；
2010年，華為對摩托羅拉無線設備業務的投標也因類似原因而夭折。
2018年3月，CFIUS叫停雙通收購案中，也不忘提到華為：
因為華為積極參與5G標準的制定。若高通在5G市場的‘領導角色‘被華為取代，則可能對美國構成威脅。——CFIUS給高通的一封意見信
今年3月，美國發布301調查報告，強調，中國科技發展、科技引進、產業升級，已經威脅到美國最根本的競爭優勢。（詳見215頁的301調查報告）
“在中國製造2025的若干個部門中，中國和外國競爭者的技術差距非常大，彌補缺口需要相當長的時間和大量的資金投入。為了加速學習過程，中國似乎在支持國企和國家支持的企業在“中國製造2025”相關優先部門中進行收購。”——301調查援引美國商務部報
我們當時判斷，美國將對加速收緊對中國投資的限制。最近，FIRRMA法案（《外國投資風險審查更新法案》）出臺證實了這點。
FIRRMA法案推出，CFIUS“越來越忙”
本月通過的FIRRMA法案，要從去年11月說起。
2017年11月，參議員約翰·科寧（John Cornyn）和眾議員羅伯特·皮滕格（Robert Pittenger）分別在兩院提出《外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA）草案，要求對CFIUS的法規以及針對外國對美投資的審查標準進行修訂。
雖然法案本身沒有明示，但諸多證據指向，該法案主要針對高新技術和中國。
年初在眾議院關於CFIUS的聽證會上，美國知識產權盜竊委員會聯合主席丹尼斯·布萊爾（Dennis Blair）指出：
中國在五年計劃中特別強調了高科技行業，在某些情況下，中國政府性質的企業利用這些技術非法獲取知識產權。受影響的行業包括電子、電信、機器人、數據服務、製藥、移動電話服務、衛星通信和圖像以及商業應用軟件等……
布萊爾議員甚至還提出了需要與歐日聯合針對不言自明的“外國競爭者”。這一點甚至有了對中國封鎖的含義。
我們需要 與歐洲和日本交換信息，對外國競爭對手有更深的瞭解。要建立數據庫來追蹤外國公司的活動，以便迅速地找出那些從事有害活動的公司。
也就是說之前很多不需要CFIUS審查的項目，也被納入它審核範圍中。
8月，併入《2019財年國防授權法》的《外國投資風險評估現代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，簡稱FIRRMA法案）經特朗普總統簽署成法，正式給予CFIUS機構以更大的權限。
FIRRMA法案的要點如下。
首先，它延長了CFIUS 的審查時間，審查期將從30天延長至45天，而隨後的45天調查期還可再延長15天。也就是說，原來最長期的75天被延長至105天，給了CIUS更多的評估時間。
其次，它放寬了CFIUS的審查權限，加強了對涉及“對國家安全至關重要或可能至關重要的技術、組件或技術項目”的審查。
對於關鍵技術、關鍵基礎設施或敏感個人數據相關的美國企業，即便是非控制投資，CFIUS也擁有額外的管轄權。而某些涉及外國政府投資者以及美國關鍵技術公司的被收購交易將引發CFIUS的強制性備案文件。
此外，FIRRMA允許CFIUS進行試點項目的審查，以實施該法案中沒有立即生效的條款。未來，CFIUS還可能發佈臨時法規和指導意見。
CFIUS審查流程
圖片來源：CompassPoint Analytics，雲鋒金融整理。
CFIUS上一次更新是在10多年前，自國會首次通過《埃克森弗洛里奧修正案》以來的30年裡，它的管轄權基本保持不變。
如今，本次立法又將CFIUS的權限提高了一層。FIRRMA的某些條款將立即生效，而其他條款（包括一些與CFIUS擴大範圍有關的條款）可能需要長達18個月才能生效。
FIRRMA法案最關注的的是關鍵美國新興技術和基礎技術，借這個法案，CFIUS可以更好地識別並控制這些技術的流出。
中國企業赴美投資之路將更加艱難。
對中國收緊限制：從美國到歐洲
我國從商品輸出國到資本輸出國，最近幾年迅速擴大對外投資，使得美國以外的國家對中國投資也開始警惕。
2018年7月，英國公佈了一項長達120頁的政策，防止外國投資者購買對國家安全敏感的英國資產 。金融時報援引英國官員稱，該文件主要關注北京方面的交易。
同月，德國政府指示的國有開發銀行KFW收購高壓電網運營商50Hertz 公司20%的股份，而中國國家電網此前一直尋求收購這些股權。
在國際投資環境收緊的背景下，中國企業，尤其是製造業和高新技術企業更需攻堅克難。
或許，彎道超車的時代已經過去。
結語
生於憂患，死於安樂。
曾經閉關鎖國數百年的中國，敞開懷抱回到世界的舞臺。這一次回來，全球化的紅利讓中國在西方世界眼中不容小覷。
如今，國力及科技產業的逐漸壯大，引起了如美歐等發達國家的戰略性重視。面對複雜變化的形勢，企業只有自我革新、自強不息，才能破局。
[1]亞洲協會美中關係中心和伍德羅威爾遜國際研究中心基辛格中美研究所共同發佈
CFIUS年報
https://www.treasury.gov/resource-center/international/foreign-investment/Pages/cfius-reports.aspx
眾議院CFIUS聽證會
http://www.nbr.org/research/activity.aspx?id=830
中國的挑戰與CFIUS改革
https://www.csis.org/analysis/global-economics-monthly-china-challenge-and-cfius-reform
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