作者：李園園
睿立方諮詢項目經理；王豔 睿立方諮詢副總經理
一、背景導論
2017年11月，財政部發布《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號文）（以下簡稱“92號文”），正式部署PPP項目庫清理工作。92號文提出“通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的PPP項目不得入庫”，“項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分佔比不足30%，固化政府支出責任的PPP項目不得入庫”。財政部從2014年財金〔2014〕76號文開始一直強調政府支出責任要和績效考核進行掛鉤，92號文對績效考核的要求的重申，及首次明確建設成本30%與績效考核結果掛鉤的紅線作為PPP項目入庫前置條件，勢必會加大部分項目的落地難度，但PPP項目質量會越來越高，越來越符合政府推廣PPP模式的初心。
國家及各部委出臺的一系列PPP相關政策文件中均有提及PPP項目，比如《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）、《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）、國家發展改革委關於印發《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知（發改投資〔2016〕2231）、《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（徵求意見稿）》等均明確項目付費與績效評價結果掛鉤，項目實施機構應會同行業主管部門，根據PPP項目合同約定，定期對項目進行績效評價，績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。
一般來說，PPP項目績效考核包括建設期績效考核、運營期績效考核以及移交期績效考核。在實踐中，很多PPP項目把建設期績效考核等同於傳統模式下的項目竣工（交工）驗收，只要驗收合格，就支付相應的“可用性服務費”。筆者認為PPP項目有別於傳統模式下的政府建設項目，並且建設質量的好壞直接影響到項目在運營期是否能否有效、安全和高質量的運行，因此，應加強PPP項目建設期的過程考核。本文將以公路PPP項目為例構建PPP項目建設期績效考核體系。
二、PPP項目建設期績效考核指標選定
績效考核體系主要包括考核主體、考核對象、考核指標、考核方法、績效掛鉤等。本章主要闡述PPP項目建設期績效考核指標問題，為構建績效考核指標體系，一是明確項目應向社會提供的功能和服務，明確其建設期產出標準。不同類型的PPP項目功能目標各異，體現目標要求的技術特性各異，針對不同項目準確識別項目建設目標是關鍵性和基礎性工作。
二是明確區分、按不同的機制分別處理項目建設標準考核和項目公司“工作表現”管理考核。項目建設標準考核以行業或地區標準作為硬性指標；對項目公司“工作表現”管理考核以評分機制處理，體現政府對項目全過程必要環節和重點工作的監管。
（一）關鍵指標的識別
本文根據傳統工程建設中建設主體各方的工作，以“三控三管一協調”為參照梳理建設期績效考核一級指標。然後對一級指標進行分解，構建二級績效考核指標體系：
1．“三控”
（1）投資控制：項目投資控制的目的是降低項目成本，提高經濟效益。對於項目公司來說，投資並非越少越好，而是把各項費用控制在計劃投資的範圍之內，保證投資目標的實現。投資控制指標可分解為：資本金到位及項目融資、成本控制、工程款支付等二級指標。
（2）進度控制：項目進度控制的目的是通過採用控制措施，確保項目交付使用時間目標的實現。進度控制指標可分解為：進度計劃、進度完成情況、進度控制措施等二級指標。
（3）質量控制：項目質量控制的目的是致力於滿足工程使用功能，符合設計要求，達到工程一次交驗合格率100%。質量控制指標可分解為：質量保證體系、現場實體質量、隱蔽工程/重要工序驗收、材料檢測、質量控制措施、質量事故/問題及處理等二級指標。
2．“三管”
（1）安全管理：項目安全管理的目的是確保項目公司嚴格遵循安全管理制度，避免安全事故發生或降低安全事故造成的損失。安全管理指標可分解為：安全制度及培訓、專項方案、安全措施、安全事故處理等二級指標。
（2）合同管理：項目合同管理的目的是貫穿管理建設項目合同的簽訂、履行、變更或終止等活動的全過程。合同管理指標可分解為合同簽訂、合同履行、合同變更、合同終止、合同臺賬等二級指標。
（3）信息管理：項目信息管理的目的是督促項目公司彙集並系統化整理建設期相關信息，便於及時反饋項目建設情況。信息管理指標可分解為信息收集及整理、信息質量、信息反饋等二級指標。
3．“一協調”
指建設現場全面地組織協調，其目的是綜合考量項目公司的組織協調能力。現場工作協調管理指標可分解為管控體系、建設參與方協調管理、作業人員管理、材料/機械管理、環境保護等二級指標。
（二）績效考核指標體系構建
在關鍵指標識別的基礎上，還需要根據項目特點及政府方的關注重點設置各指標的權重，筆者以公路PPP項目為例，構建建設期績效考核指標體系，見下表。
表1：公路PPP項目建設期績效考核指標
三、PPP項目建設期績效考核體系
（一）考核主體及對象
1、考核主體：PPP項目建設期績效考核工作一般由項目實施機構聯合行業主管部門、發改、財政、審計、監察、環保、規劃、國土等相關部門組建考核小組進行。
2、考核對象：項目公司。
（二）考核方式
PPP項目建設期內，考核小組可按季度對項目公司建設管理情況進行考核。考核在項目公司向實施機構提交季度進度情況報告後一定時間內完成。具體考核方式可以包括現場檢查、資料核查、外部調查、日常抽檢和記錄等方式，進行綜合打分。如要現場檢查、資料核查的，應提前一定的時間通知項目公司，給予一定的準備時間。對於日常抽檢發現的問題，項目公司要及時整改，否則將影響季度績效考核結果。
無論是常規考核還是臨時考核，項目公司皆應及時採取措施進行糾正，否則實施機構有權自行或者委託第三方進行修復，從而提取項目公司提交的保函下的相應金額。
（三）考核結果
1、考核結果與付費掛鉤設計
建設期績效考核結果通常與可用性服務費的支付掛鉤，為防止固化項目支出責任，92號文要求項目建設成本實際與運維績效考核結果掛鉤部分佔比不足30%的不予入庫。因此，本文假設可用性服務費中的70%與建設期績效考核結果掛鉤，其餘30%與運維績效考核結果掛鉤。針對可用性服務費中的70%部分，設計不同得分等級下的政府付費水平：
（1）當建設期績效考核綜合得分高於（含）90分時，政府方全額支付可用性服務費的70%部分並給予項目公司一定的獎勵；
（2）當建設期績效考核綜合得分高於（含）75分低於90分時，政府方全額支付可用性服務費的70%部分；
（3）當建設期績效考核綜合得分高於（含）60分低於75分時，則政府方有權對可用性服務費70%部分進行相應扣減，扣減金額為：基準可用性服務費數額*70%*（75-建設期績效考核綜合得分）/75；
（4）當建設期績效考核綜合得分低於60時，政府方有權介入項目建設，且有權不履行可用性服務費70%部分的支付義務。
說明：建設期績效考核綜合得分為建設期各季度績效考核得分的算術平均值。
2、考核期間其他監管要點
值得注意的是，建設期間，政府的監管手段不應侷限於對項目公司“工作表現”的績效考核；政府方對於項目建設期間的“痛點”也應提前做出約定，保留追究項目公司違約責任的權力，以達到約束項目公司保質保量按時完成建設任務的目的。一般來說，對於項目公司在項目建設期內的下列行為，應該在PPP項目合同中約定項目公司的違約責任，包括但不限於及時止損、賠償經濟損失、承擔進度延誤責任、支付違約金等；政府方可按照合同約定提取建設期履約保函，情節嚴重時有權終止項目合同。
（1）項目公司未按合同約定提交建設期履約保函的；
（2）項目公司出資建設資金未能及時到位，影響項目建設的；
（3）項目公司未按照法律法規和合同約定繳納建設工程相關保險的；
（4）項目公司未遵守設計要求或自行變更設計標準批准施工的，無論是否產生質量或安全問題；
（5）建設期間發生質量瑕疵或產生質量問題，項目公司未能組織及時修復，或修復後仍造成質量缺陷的；
（6）建設期間發生項目公司安全責任事故，項目公司未按照法律法規及合同約定履行責任主體義務的；
（7）初次竣工驗收不合格未及時整改，或多次整改後仍不能滿足硬性要求，造成缺陷驗收的；
（8）項目公司放棄建設；
（9）其他建設期間項目公司違約行為。
四、結語
公共基礎設施在國民經濟和社會發展中起著重要的作用，其建設質量的優劣對民生影響也較為深遠。因當前參與PPP項目的多為施工企業，這些企業往往不抱持長遠發展的態度，主要通過施工獲取利潤，質保期結束後利用股權轉讓等方式退出項目合作。而PPP項目合作期跨度長，建設期產出直接決定項目能否高效率運營。因此，如何利用有效的建設期考核評價體系約束項目公司進而約束施工企業，保證項目建設質量，達到財政資金、資源利用的最大化，是一個值得長期探討的問題。當然運營期和移交期的績效考核在PPP項目全生命週期中同樣也非常重要，筆者將在以後的文章中進行探討。
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