新聞背景
2018年7月28日，市五屆人民政府第9次常務會議討論通過《曲靖市關於開展相對集中行政許可權改革的實施意見》，並選擇在麒麟區、沾益區、馬龍區和曲靖經開區開展相對集中行政許可權改革試點，將麒麟區、沾益區、馬龍區人民政府行使的行政審批事項，除涉及國家安全、生態環境保護、安全生產、意識形態和垂直管理部門實施以外的行政許可事項整體劃轉到行政審批局，實行“一枚章管審批”。
一石激起千層浪，“一枚章管審批”在4個試點地區成了熱門話題，也激發了全市各級各部門的思索：“一枚印章管審批”後，我們幹什麼？
行政審批局是以企業和群眾反映突出的“辦事難、辦事慢”“多頭跑、來回跑”等問題為導向，相對集中行政許可權的一種實踐模式，將政府各部門的行政許可權交由一個部門行使（專設行政審批局），實現“編隨事走、人隨編走”。設立行政審批局，由“分散審批”轉變為“集中審批”，這是行政審批體制機制的一種創新。
一
行政審批局的實體法源
相對集中行政許可權的定義（法源）主要是受到相對集中行政處罰權的啟發，對其含義的理解總體來說主要分為廣義和狹義兩個角度。
狹義的相對集中行政許可權主要指《行政許可法》第25條規定的情形：即“經國務院批准，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。”
廣義的相對集中行政許可權，除了包括狹義的含義外，還應包括《行政許可法》第26條規定情形：即“行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請並轉告有關部門分別提出意見後統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。”
二
相對集中行政許可權的實踐嘗試
從推行相對集中行政許可權改革的不同形式上看，主要經歷了三個階段。
第一階段：辦理行政許可權場所的集中（“物理式空間集中”）。1999年初，浙江金華市設立了市政府集中辦事大廳，2004年7月1日《行政許可法》正式施行後，各地陸續成立“行政服務中心”、“政務服務大廳”、“審批服務中心”、“政務超市”等名稱類似的審批許可集中辦理場所，據不完全統計，全國各地先後建立了4100多家政務服務中心。這一時期的行政服務中心，各個部門窗口並沒有實質的審批權，只承擔了受理權和送達權。
第二階段：部門內部審批許可權的集中。依據《行政許可法》第26條的規定，行政許可權“三集中、三到位”改革出現（部門行政審批職能向一個科室集中、承擔審批職能的科室向政務服務中心集中、行政審批事項向電子政務平臺集中；審批事項進駐落實到位、授權到位、電子監察到位）”。這一模式只是形式上審批許可權的集中，審批主體並未改變，審批職權仍在各部門內部運轉，行政審批機構有名無實。
第三階段 ：實質性行政許可權職能的集中。即成立行政審批局。依據《行政許可法》第25條的規定，將分散在不同職能部門的行政許可權集中到時行政審批局，在實質上將行政許可權予以集中。行政審批局改變了審批許可的運行方式，也改變了審批權力的法定主體或授權主體。通過調整行政審批權力，將行政許可權從原行政主管部門剝離交由行政審批局行使，將行政許可的受理、審查、決定、送達等全部權限集中行使。
行政審批局是相對集中行政許可權最有效的形式。2008年12月24日，四川省成都市武侯區設立行政審批局，劃轉了22部門79項審批事項。2014年5月20日，天津市濱海新區成立行政審批局，劃轉了18部門216項審批事項。2014年12月，寧夏回族自治區銀川市成立全國第一個省會級城市行政審批局，劃轉了26部門153項審批事項。2016年6月29日，遼寧省瀋陽市行政審批局正式揭牌，劃轉了37個部門290項審批事項。目前，單獨設立行政審批局的試點已經遍佈17個省、160多個市（其中含銀川、西寧、南寧、瀋陽4個省會城市）、縣、區。2014年9月11日，李克強總理考察天津濱海新區行政審批局，見證封存109枚審批公章。他特別叮囑，這些公章一旦封存絕不能再打開，要讓它們徹底成為歷史。
三
“一枚印章管審批”的曲靖實踐
2017年6月13日全國深化簡政放權、放管結合、優化服務電視電話會議召開後，省委陳豪書記批示：“昆明市曲靖市要在改革上率先創新，研究提出實施方案，出經驗出成效，切實提高政府效能，改善營商環境”。隨即印發的《雲南省人民政府關於進一步推進“放管服”改革10條措施的意見》和《曲靖市人民政府關於進一步推進“放管服”改革10條措施的意見》均明確要求曲靖市推進相對集中行政許可權，實行“一枚印章管審批”改革試點。今年6月，試點工作一啟動便引起了社會的廣泛關注，改革者有阻力、被改者有想法、承接改革者有壓力自不在話下，質疑最大的是：“一枚印章管審批”後，部門幹什麼？
我認為“一枚印章管審批”後，部門幹什麼重點要解決好三個方面的問題。
“一枚印章管審批”後，部門幹什麼的關鍵是人的自我革命。思想是行動的先導。互聯網技術的發展，廣泛而深入的影響和改變我們的生活方式，互聯網+政務服務的融合促進，推動政府管理創新與互聯網、物聯網、大數據、雲計算、人工智能等信息技術深度融合，推進審批服務扁平化、便捷化、智能化是大勢所趨。電子政務催生了“寬進、快辦、嚴管、便民、公開”的審批服務模式，發達資本主義國家也經歷了這種由信息技術推動體制機制變革的發展陣痛，美國戴維.奧斯本和特德.蓋布勒的《改革政府》就是這樣風靡全球的。新時代、新任務，形勢逼人，已經沒有選擇題，只有迎頭解難題，思想觀念和工作理念、工作方式的“自我革命”勢在必行。
“一枚印章管審批”後，部門幹什麼的 前提是要釐清行政審批局和行政主管部門的職責邊界和關係。按照“誰審批誰負責、誰主管誰監管”的原則，行政審批局負責行政審批事項辦理所需的受理、審查、決定、送達等基本程序環節，並對行政審批行為及後果承擔相應責任；行政主管部門負責制定行政審批事項辦理條件、資料要件、辦理程序、流程和標準，承擔行業發展規劃、政策研究、事中事後監管職責和監督審批行為，依法開展行政處罰、行政強制、行政監督等行政執法工作。也就是把行政主管部門行政審批、行政監督、行政執法三項行政職權中微觀決策的審批權剝離，交由行政審批局履行；行政主管部門由傳統的以批代管向監督、執法的宏觀管理轉變，審批與監管相對分離、相互監督、相互配合。一方面監督行政審批局行政審批行為是否合法，另一方面監督被許可人履行行政許可事項是否合法合規，同時對行政審批局有過錯的審批結果和被許可人以違紀違法手段取得的許可給予撤銷。審管分離大勢所趨。
“一枚印章管審批”後，部門幹什麼的重點是切實轉變政府職能，優化服務。行政審批局的出現推動了審批服務理念、制度、作風全方位深層次變革，也促使政府的內部組織重構、職權重組。另一方面也將市場優勢吸納到公共組織中，對政府內部的工作程序調整，建立更加簡潔高效、便利的工作流程，必將使政府向社會和市場分權或授權。實現社會共治的同時，接受社會和公眾更廣泛、直接的監督。政府“減權”、“放手”、“讓位”，由無所不為的“無限”政府，轉變為有所為有所不為的“有限”政府；各部門主動、擔責、作為，做好權力的減法、管理的加法、優化服務的乘法，權力“瘦身”、管理“強身”、服務“健身”勢在必行。
四
“一枚印章管審批”的破局而立
雖然，《行政許可法》未明確規定行政審批局的法律主體地位，行政審批局實現了行政審批權的橫向集中，所取得的行政許可權是政府授予的，而不是經過法律授權；我國現行條塊分割的行政管理體制自上而下的形成了諸多“信息孤島”“信息煙囪”，阻礙了行政審批局提高審批、服務效率的實現；審批與監管無縫對接的配合協調機制的重塑均需要時間。但是，行政審批局的成立，將分散在不同部門行使的行政審批權，由一個部門承擔，打破了“審管合一”的格局，減少了公眾對部門的接觸點，我們長期以來“以審代管”、審管不分、監督缺失、審批權濫用的弊病得以有效改觀，“運動員、裁判員”身份明晰，形成了決策、執行、監督適度分離而又相互制約的權力運行機制；一局一章管審批，大大減少了財政剛性支出；新的行政審批機制與現代信息技術的結合，集中受理、集中審批、集中服務模式的實施，不僅有效提高了工作效率、降低了社會成本，社會資源得到高效利用，為群眾和企業提供了方便快捷人性化的服務，提升了公眾滿意度等優點是顯而易見的。在法治下推進改革，在改革中完善法治，黨的十九屆三中全會的決定及最近國務院已作出的安排部署，已經在國家層面推進相關問題的解決。
相對集中行政許可權集中多少為宜？集中到那個層級最佳？由上至下改革好？還是由下至上改革穩妥都留與我們很多探索的空間。
改革永遠在路上！
市委編辦：張豔
編審：張朗坤 晏世平 甘羽婧
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