為充分發揮律師在預防和化解矛盾糾紛中的專業優勢、職業優勢和實踐優勢，健全完善律師調解制度，推動形成中國特色的多元化糾紛解決體系，2017年10月，最高人民法院、司法部聯合印發《關於開展律師調解試點工作的意見》對開展律師調解試點工作作出全面部署。《意見》現已實施半年有餘，《中國律師》組建了“律師調解專輯”，對律師調解制度的理論與實踐展開深入探討與總結。現將該專輯與大家分享，本次刊發浙江大學光華法學院趙青航的文章。
律師調解的大格局
浙江大學光華法學院 趙青航
在民商事訴訟案件急劇增長的當下，作為社會主義法治工作隊伍重要組成部分的律師可以充分發揮職業優勢、專業優勢和實踐優勢，參與人民調解、行政調解、行業調解、商事調解、訴訟調解等各種多元化糾紛解決機制，這將有助於矛盾糾紛及時化解在基層、萌芽狀態，維護社會和諧穩定。
一 、不同於“律師參與訴訟調解”的“律師調解”
目前在司法實踐中，律師參與調解共有兩條途徑，一條是傳統的途徑，律師以一方代理人的身份參與訴訟調解。另一條途徑則是近幾年由國家確立但在域外部分國家已實施多年的由律師作為中立第三方主持的調解，即“律師調解”。2012 年 4 月最高人民法院在《關於擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》中首次提出律師調解制度，推動建立律師調解員制度。目前，對律師調解制度規定得最深入的一份文件是 2017 年 10 月最高人民法院和司法部聯合頒佈的《關於開展律師調解試點工作的意見》（司發通〔2017〕105 號，以下簡稱《意見》），對開展律師調解試點工作做出全面部署。《意見》首次為“律師調解”作出了完整的定義，是指律師、依法成立的律師調解工作室或者律師調解中心作為中立第三方主持調解，協助糾紛各方當事人通過自願協商達成協議解決爭議的活動。通過分析律師調解的概念，可知“律師參與訴訟調解”與“律師調解”有根本性的區別——律師在兩種調解活動中的地位和作用是不同的。訴訟調解的主體是各級人民法院。律師調解的核心特質是律師居於中立第三方的地位，既要作為調解主持人從總體上把握、控制調解過程，還要在調解過程中嚴格保持立場中立，不得有偏袒任何一方當事人的言行。這時的律師不擔任代理人，不再發揮代理人的作用，而是以中立第三方的身份平衡雙方的利益，居中引導當事人在平等協商基礎上達成調解協議，以解決糾紛的方式維護法律的正確實施，從而維護社會的公平正義。
二 律師調解的四種模式
為了進一步規範律師調解法律制度，增強制度的可操作性，2017 年出臺的《意見》建立了四種律師調解的模式，這不僅豐富了律師調解的內涵，更為律師從事調解業務提供了多元化的平臺。
第一種模式，律師在法院設立的律師調解工作室提供調解服務。訴訟調解是法院司法活動的重要組成部分，關涉司法權的行使，法院委託律師主持調解必須有法律的明確授權。最高人民法院於 2016 年 6 月制定發佈了《關於人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》（法發〔2016〕14 號），第十九條明確提出要推動律師調解制度建設。《意見》作了進一步的細化，要求試點地區的各級法院要將律師調解與訴訟服務中心建設結合起來，在法院訴訟服務中心、訴調對接中心或具備條件的人民法庭設立律師調解工作室，配備必要的工作設施和工作場所。在法院委託律師調解案件的法律關係中，作為委託人 的法院須對案件有管轄權，登記立案後或者在審理過程中，承辦該個案的法官或合議庭經過慎重考慮，認為該案適宜由律師調解的，且徵得雙方當事人同意，便委託律師進行調解。作為受託人的律師應具有包含執業年限辦案數量、誠信狀況等各項調解工作的資質，並在律師調解員名冊之內。委託的事項是由律師依法、依情、依理地調解受移送個案。
第二種模式，律師在公共法律服務中心（站）設立的律師調解工作室提供調解服務。公共法律服務中心（站）在我國存在的時間不長，因此公眾對其認知度較低。黨的十八屆四中全會提出要“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”，國務院《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》更是對推進公共法律服務體系建設做出了部署。 在此背景下，司法部以“更好地滿足人民群眾日益增長的法律服務需求”為目標，於 2014 年 1 月制定了《關於推進公共法律服務體系建設的意見》( 司發〔2014〕5 號 )，對公共法律服務體系的建設作出規劃。在此基礎上，2017年 8 月司法部出臺的《關於推進公共法律服務平臺建設的意見》要求以縣 ( 市、區 )、鄉鎮 ( 街道 ) 為重點，分別建立公共法律服務中心和公共法律服務工作站。與《關於推進公共法律服務平臺建設的意見》幾乎同時頒佈的《意見》明確了試點地區的縣級公共法律服務中心、鄉鎮公共法律服務站應當設立專門的律師調解工作室。目前，律師調解工作室在各地紛紛建立的公共法律服務中心（站）內逐漸成立。
律師在公共法律服務中心（站）提供調解服務的模式有三大特性，一是具有顯著的基層性。公共法律服務中心（站）多設立於縣（區）鄉鎮，在中心（站）內設立律師調解室便於送法律服務“下鄉”，既便於群眾及時獲得律師調解服務，也利於律師調解制度的推廣宣傳。二是這種模式下的調解服務強調的是公益性。由公共法律服務中心 （站）提供的律師調解服務是公共法律服務的重要組成部分，而公益性是公共法律服務的主要特徵。是故，公共法律服務中心（站）內的律師調解經費由司法行政機關通過政府採購服務的方式解決，當事人有權享受到免費的調解服務。三是相較於人民調解，基層的律師調解服務顯然更具專業性。人民調解注重道德倫理，往往適合處理解決日常生活中由“磕磕絆絆”引起的摩擦，而律師調解則主要是運用法律專業知識，促使當事人各自認識理解己方立場在法律上是否有理的“強弱”姿態，再設法幫助雙方形成法律框架內利益相互兼容的解決方案。所以，律師調解是法律人專門運用法律知識提供的專業法律服務。以家事類、相鄰關係類、小額債務類、消費者權益保護類、交通事故類、勞務糾紛類、物業管理類為代表的民事糾紛多來自基層，這些糾紛本身也適宜以調解的方式解決，將律師調解服務普惠基層群眾必能節約司法成本，減輕群眾訴累，形成止訴息訟的社會風尚。
第三種模式，律師在律師協會設立的律師調解中心提供調解服務。《意見》指出，律師在律師調解中心作為調解員可接受當事人申請或法院移送，參與矛盾化解和糾紛調解。2016 年，杭州律協成立了全國第一家由律協設立的律師調解中心——杭州律諧調解中心，這也是全國首個以律師為主體的專業性調解組織。2017 年 5 月，司法部副部長熊選國專程到杭州律協調研指導多元化糾紛解決機制改革下杭州律師參與司法調解工作的情況，充分肯定了律師調解的設想與實踐。
從試點地區律師調解中心的運營情況來看，由律協設立的調解中心提供調解服務具有以下優勢。一是作為行業協會的律協有條件整合當地的律師資源，把真正具備較強專業素養、有強烈責任心的律師吸收到律師調解中心，並根據律師的專長進行業務領域的分工。二是律協被譽為廣大律師的“孃家”，由律協設立的律師調解中心更容易獲 得律師的認同感和歸屬感。不少試點地區符合條件的律師踴躍報名參加律師調解中心，這既是他們拓展執業領域的有效方式，也是響應律協號召、配合律協工作的積極表現。三是律協及其設立的律師調解中心在立場上是中立的，不代表任何一方當事人的利益，也不會與當事人形成利害關係，所以法院可放心地將案件移送律師調解中心，不必過多地擔心律師調解中心與當事人勾結或串通。四是律師調解中心提供的服務具有公益性，為此，律師調解中心受理當事人直接申請調解糾紛的，由律協通過政府採購服務的方式解決經費，當事人可在律師調解中心免費獲得律師調解服務。
第四種模式，律師在律師事務所設立的調解工作室提供調解服務。近年來，我國部分城市已在嘗試實踐律師調解。調查發現，在《意見》出臺以前，各地律師調解的主要模式是以律所為主體向社會提供調解服務。此次《意見》規定，律所可以將接受當事人申請調解作為一項律師業務開展，同時可以承接法院、行政機關移送的調解案件。無疑這是律師調解四種工作模式中最貼近市場的一種，也是國家支持律師調解服務市場培育的重要舉措。
既然律所是面向市場開展律師調解業務，收費與否自然是一個無法繞開的話題。《關於人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》指出：“支持商事調解組織、行業調解組織、律師事務所等按照市場化運作，根據當事人的需求提供糾紛解決服務並適當收取費用。”《意見》進一步作出了一條富有前瞻性的規定 ：“在律師事務所設立的調解工作室受理當事人直接申請調解糾紛的，可以按照有償和低價的原則向雙方當事人收取調解費，一方當事人同意全部負擔的除外。”一方面，律師為社會盡量多地提供無償或低價的調解服務肯定是值得鼓勵的，這是律師履行社會責任的一種有形方式，有助於塑造廣大律師良好社會形象，減少部分律師因過於逐利、拜金而使整個行業遭受詬病。但另一方面，國家亦不宜過於提倡律師調解的無償性，而應樹立“誰使用，誰付費”的服務市場化理念。一來，律師調解服務本就是一類新型的法律服務產品，需要公辦經費、人力資源等各種成本的投入。與由財政經費保障運行的人民調解、行政調解等公益性調解不同，作為律師調解服務提供者的律所本身是營利性組織，在律所內執業的律師理應憑藉其提供的法律服務換取物質性對價。從實踐中看，公益性產品的提供標準一般為普遍性標準，即政府或相關職能部門有義務提供與當地社會發展平均水平相一致的服務，這種服務雖不是最低標準，卻一般只能是基本保障，無法為當事人提供個性化服務或增值服務。商事糾紛、行業性、專業性糾紛所涉及的法律關係一般較複雜、糾紛案涉標的額較大，當事人需要具有專業實踐能力的律師主持糾紛的調解，也具有較高的付費能力和付費意願。並且，在相關領域鼓勵發展收費調解，可以吸引擅長矛盾爭議化解的律師人才參與到糾紛解決法律服務業中，避免近年來不斷髮生因缺乏物質性回報導致律師調解業務後勁不足，最終陷入擱置乃至停滯的境地。二來，免費調解所服務的對象和參與解決的糾紛，應該既有一定的公益、公共屬性，或當事人糾紛內容涉及基本民生。但若糾紛具有一定的私益性或商業利益，則屬當事人應自行負擔的民事風險或商業風險，糾紛解決成本由公共財政負擔既不符法理，也有悖公共產品供給原則。
《意見》自 2017 年 10 月頒佈以來，試點地區已全面推進律師調解工作。不少試點地區通過成立律師調解組織和設立律師調解場所，正深入有效地開展上述 4 種律師調解的模式。山東、北京等地更是制定了適用於當地的律師調解試點工作實施意見，例如 2018 年 4 月，北京市高級人民法院和北京市司法局制定了《關於開展律師調解試點工作的實施意見（試行）》（以下簡稱《北京意見》）。《北京意見》對《意見》中的不少規定作出了更加細化且可操作性強的規則，譬如在律師調解組織方面，《北京意見》創造性地規定 , 具備條件的律師協會（律師工作聯席會）可以設立民辦非企業單位（以下簡稱民非）的律師調解中心 ；管理規範、專業特色突出的律所可以設立民非的律師調解中心。《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，民非作為一類社會組織，要發揮其“提供服務、反映訴求、規範行為”的作用。從民非特有的非營利性（兼顧公益性）、社會性、經營性等組織屬性來看，將民非作為經營律師調解業務的載體再合適不過了。不僅如此，民非具有獨立的法人資格，便於成本和收入的稅務處理 ；若民非提供的服務具備公益性，其往往還能享受稅收減免政策。這些制度優勢若形成合力，將有利於吸引更多的律師開拓調解業務的新空間，最終會有力地促進律師調解業務健康有序的發展，以滿足人民群眾在專業法律服務方面的需求。
文章來源：《中國律師》2018年第5期
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