由於地理上的原因，廣東、福建面臨的壓力比內地更大，對發展機遇的感受也更敏銳。特別是廣東省，毗鄰香港與澳門，歷來是重要的對外貿易口岸，即便在20世紀50年代至70年代處於封閉狀態的中國，依然可以算是一個向外敞開的窗口。此外，香港知名人士也與廣東省黨政領導人保持著往來。從1957年起，中國出口商品交易會在廣州每年舉辦春秋兩屆。每年還有大批香港同胞和海外華僑回國探親。與內地相比，廣東的官員和民眾對香港及海外的情況和動向並不陌生。
對廣東省領導人觸動最大的，莫過於持續不斷的邊民偷渡逃港事件。自1951年封鎖邊界以後，粵港邊界上的偷渡逃港事件就沒有停止過，其中1957年、1962年、1972年和1978年形成了四次偷渡高潮，來得最為猛烈的則是1978年至1979年。偷渡逃港的根本原因是境內外經濟差距巨大。與香港僅一河之隔的寶安縣農民人均收入只有134元人民幣，而河對岸的香港新界農民同期收入為13000元港幣，這對邊境農民具有強大的誘惑力。“文化大革命”結束，國門初開，進出境旅客大增，大批華僑和港澳臺同胞回國探親觀光，同內地親友和群眾廣泛接觸，並帶進大批內地緊缺的商品和生活用品。在當地，家族中有無華僑或港澳關係，生活條件對比十分明顯。更有昔日偷渡客，在境外獲得成功，回鄉探親時被奉為上賓，在民眾中產生強烈的示範效應，於是許多人不惜冒死逃港。1977年11月11日，廣東省委將逃港事件向正在廣州的鄧小平做了彙報。鄧小平聽後說：“這是我們的政策有問題”，“不是部隊能夠管得了的”。對此，廣東省的領導人同樣心知肚明。
香港《明報》對大陸人偷渡入港的報道
1978年3月，國家計委、外貿部工作組到寶安、珠海就建立出口生產基地問題進行調查研究，與兩地共同制定了生產和出口的年度計劃和三年計劃、五年規劃。5月6日，國家計委副主任段雲率領的考察組經與廣東省委習仲勳、劉田夫等人共同商議，回京後向中央提出把靠近港澳的廣東寶安、珠海劃為出口基地的意見，獲得同意。1979年3月5日，國務院批覆同意將寶安縣改為深圳市，珠海縣改為珠海市。此時的出發點是擴大出口、增加外匯，還沒有建特區的思想。不過，國務院在批覆中有一句話：“吸收港澳同胞和華僑的資金，合建工廠、農場和其他事業，也可試辦。”
1979年4月鄧小平第一次正式提出辦特區的主張。
與廣東省不謀而合的，還有香港招商局提出的建立蛇口工業區的方案。招商局是清朝北洋大臣李鴻章於1872年創辦的，已有100多年的歷史。1950年1月15日，招商局香港分公司的13條輪船起義，從此成為交通部駐香港的代表機構。幾十年來，香港迅速崛起，香港招商局卻經營困難。1978年10月18日，袁庚被派往香港主持招商局工作。鑑於香港地價太貴，僅次於日本東京的銀座，袁庚產生了一個想法：在廣東邊境地區建設一個招商局工業區，利用廣東的土地和勞動力，加上香港和國外的資金、技術和全套設備，意味著同時擁有了內地和香港兩方面的有利因素。招商局先同廣東省委交換意見，雙方一拍即合，共同起草了《關於我駐香港招商局在廣東寶安建立工業區的報告》報送李先念並國務院。1979年1月31日，李先念在召見交通部副部長彭德清和袁庚時表示贊同，隨即用鉛筆在地圖上南山半島劃了一條橫線，笑著說：“就給你們這個半島吧”。南山半島足有20平方公里至30平方公里，大大超出袁庚的意料。袁庚沒敢要，只要了其中2.14平方公里。7月20日，蛇口工業區破土動工，成為中國第一個出口加工區。此時，廣東省考慮跨出更大的步伐。1979年1月，時任廣東省委第一書記的習仲勳召集省委常委擴大會議，傳達中共十一屆三中全會精神。在十一屆三中全會上，大會給與會者印發了歐、日、亞洲“四小龍”利用外資和外國先進技術加快發展的材料，引起熱議，這給了廣東省領導以重大激勵。省委常委擴大會議達成了一個共識：要利用廣東毗鄰港澳的有利條件，利用外資，引進先進技術設備，搞補償貿易，搞加工裝配，搞合作經營。1978年底1979年初，時任廣東省委書記的吳南生從香港請來很多工商界朋友諮詢發展之策。有人提議搞自由港，啟發了吳南生，他在3月3日的省委常委會議上提出在汕頭劃出一塊地方搞試驗，常委們都表示贊成。習仲勳當即表態：先起草意見，4月中央工作會議時我帶去北京。4月1日和2日，中共廣東省委常委會議確認，根本的出路是希望中央給廣東放權，讓廣東先行一步；提出在深圳、珠海、汕頭根據國際慣例劃出一塊地方單獨進行管理，名稱初步定為“貿易合作區”，因為叫“出口加工區”怕與臺灣的名稱一樣，叫“自由貿易區”又怕被認為是搞資本主義。
習仲勳與霍英東握手交談
4月下旬，他和楊尚昆向中央領導做彙報。習仲勳對華國鋒說：“我們省委討論過，這次來開會，希望中央給點權，讓廣東先走一步，放手幹。”他要求允許在深圳市、珠海市、汕頭市劃出一塊地方，仿效外國加工區的形式，單獨進行管理。華國鋒表示同意給點權力。當時中央的精神是開放，但不知道究竟怎麼開放，於是同意給予廣東、福建特殊政策和靈活措施，讓兩省在對外開放方面先行一步。華國鋒還對習仲勳說：“要進行體制改革，廣東可以搞一個新的體制，試驗進行大的改革。”這一表態已經有了讓廣東在體制改革方面也先走一步的想法。
出口加工區對谷牧來說並不陌生，1978年6月他向中央政治局彙報時，就提到了國外利用“加工區”“自由貿易區”等形式引進外資的情況。當時世界上有80多個國家和地區設立了500多個出口加工區、自由貿易區或自由港。不過，對加工區的名稱一時定不下來。會後，谷牧向鄧小平彙報，鄧小平說：“還是叫特區好，陝甘寧開始就叫特區嘛！”又說：“中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來！”在這次會議印發的文件中，提出搞特區的還有上海崇明島相關內容見諸1979年8月3日下發的國發〔1979〕202號文件。但後來沒有被批准。後來，時任遼寧省委書記的任仲夷曾向華國鋒提議將大連建設成北方的經濟特區，谷牧受華國鋒委派到大連考察後，將這一建議提到中央書記處會議上討論，但因有不同意見而被擱置。
谷牧
1979年5月11日至6月6日，谷牧受中央委託帶領國務院進出口辦、國家計委、國家建委、外貿部、財政部、物資部的十多位負責幹部前往粵、閩兩省考察，幫助兩省分別起草了《關於發揮廣東優越條件，擴大對外貿易，加快經濟發展的報告》和《關於利用僑資、外資，發展對外貿易，加速福建社會主義建設的請示報告》。7月15日，中共中央、國務院批轉兩份報告（即中發〔1979〕50號文件）。相關政策中有三項重要內容：第一，對兩省的財政實行大包乾。廣東省上交中央十個億，多收的錢歸自己。福建省每年中央補助兩個億，多花了中央不給，多創收了也不減少補助，一包四五年。這對當時統籌統支的財政體制是一個很大的突破，對廣東省來說意義重大。第二，給兩省對外交往的方便，即給予外商投資項目審批權、人才交流審批權。第三，創辦出口特區。
興辦特區是對外開放最重大的舉措，不過最初只是作為廣東、福建兩省特殊政策的一部分提出來的，並不特別引人注意，後來逐步單列出來，由國家進出口管理委員會歸口管理。1979年9月下旬、1980年3月下旬，谷牧兩次在廣州主持召開廣東、福建兩省會議。後一次會議提出了特區發展的五條建議：第一，特區主要吸收外資和僑資進行建設；第二，特區建設要做好總體規劃，分批分期鋪開，先搞好基礎設施，創造好的投資環境；第三，先上投資少、週轉快、收效大的加工工業生產項目，根據條件逐步發展房地產和旅遊業；第四，為鼓勵外商來特區投資，可適當降低企業所得稅稅率和土地使用費收取標準；第五，特區的管理，在堅持四項基本原則和不損害國家主權的前提下，採取不同於內地的體制和辦法，特區的經濟活動要充分發揮市場調節的作用。這次會議採納了廣東提出的建議，將“出口特區”改為“經濟特區”。5月16日，中共中央、國務院批准《廣東、福建兩省會議紀要》。
搞特區必須有法可依。1979年底，谷牧著手組織起草特區條例，先委託廣東省起草，後責成國家進出口管理委員會組織論證。1980年4月，《廣東省經濟特區條例》由省人大通過後，8月26日，五屆全國人大常委會第十五次會議審議批准，並於次日公佈。《條例》僅有2000多字，從起草到公佈，前後花了一年的時間，13易其稿，可謂字斟句酌。起草中借鑑了海外法規，但沒有照搬，例如“地租”一詞在國際上通用，但在國內是一個敏感詞，容易與舊中國的“租界”聯繫起來，經斟酌改稱為“土地使用費”。《條例》決定廣東省設立經濟特區管理委員會，代表省政府對各特區實行統一管理。其職權包括審核投資項目、辦理工商登記和土地核配，兼有舉辦教育、文化、衛生和各項公益事業等。1981年11月26日，全國人大常委會又授予廣東、福建兩省制定所屬經濟特區單項經濟法規的權力。
1980年8月,時任國家進出口管理委員會副主任的江澤民在第五屆全國人大常務委員會第15次會議上作關於
經濟特區條例及隨後制定的各項具體法規，對到特區投資的外商給予優惠政策。例如在土地使用年限、使用費上給予優惠。土地使用年限：工業用地30年，商業用地20年，商品住宅用地50年。土地使用費（每年每平方米）：工業用地10元至30元，商業用地70元至200元，商業住宅用地30元至60元，旅遊建築用地60元至100元；每三年調整一次，調整幅度不超過30%。此外，外商可以獨立經營，可僱用外籍人員；進口所需的生產資料免徵進口稅；企業所得稅率定為15%；對《條例》公佈後兩年內投資興辦的企業，或者投資額達500萬美元以上的企業，或技術性較高、資金週轉期較長的企業給予特別優惠待遇；所得合法利潤和收入繳納所得稅後可自由匯出；所得利潤在特區內再投資可申請減免所得稅；經同意，客商可自行招聘中國職員和工人，必要時可以解僱；簡化外籍及港澳人員出入境手續；等等。這些規定比《中外合資經營企業法》賦予到內地投資外商的待遇更加優惠。例如，內地只能辦合資企業，在特區，外商可辦獨資企業；內地外商所得稅率為33%，特區則僅為15%，比香港的稅率還低兩個百分點。《條例》原擬土地平整和供水、排水、供電、道路、碼頭、通訊、倉儲等公共設施的建設均由投資者自行負責，後採納了海外人士的建議，改為由特區管理委員會負責。但在產品銷售方面，《條例》比《中外合資經營企業法》的限制更嚴格些，規定特區產品主要供國際市場銷售，若向國內銷售，須經有關部門批准，並辦理海關補稅手續。《條例》的公佈標誌著經濟特區建設正式啟動，在外商中引起了積極反響，除對各項優惠政策感興趣外，外商尤其看重特區管理委員會的設立及其全權管理，這意味著可以繞開現行體制衙門林立、程序繁複的官僚主義，提高辦事效率。《條例》的公佈也穩定了邊境，持續不斷的逃港潮至此戛然而止，甚至出現逃港人員迴流的現象。
1979年7月8日，改革開放第一炮：蛇口開山爆破
隨後，國務院批准四個特區的區域範圍。深圳經濟特區的面積為327.5平方公里。此前經國務院批准、交通部香港招商局投資興辦的蛇口工業區，也被劃為深圳特區的一部分。珠海、汕頭、廈門三個經濟特區的面積分別為6.81平方公里、1.6平方公里和2.5平方公里。四個特區最初批准劃定的面積共338.41平方公里。後來，珠海、汕頭、廈門經濟三個特區的區域範圍又有所擴大，到1990年底，四個特區的面積擴大到632.1平方公里。特區與非特區的分界線架設了鐵絲網，還修建了巡邏公路，設置哨卡和檢查站，實行封閉式管理。
鄧小平在深圳國商大廈樓頂俯瞰建設中的深圳全貌
特區開發之初，資金籌集是一大難題。靠國家財政撥款搞基礎設施建設是不可能的，國家只給予稅收優惠和信貸傾斜。經爭取，中央給了深圳3000萬元開辦費，但很快就被用完了。特區開發最終走了一條“多方籌資，負債開發”的新路子，從三個方面解決了籌集資金的難題：一是使用國家銀行信貸；二是收取土地使用費，以地生財，以財養地；三是吸收利用外資，包括從國際金融市場籌借貸款，以中外合資、合作經營等形式建設基礎設施。四個經濟特區從1980年下半年起相繼投入開發建設。首先平整土地，通水，通電，通道路，通電信，通排汙管道，通煤氣，通排洪，即“七通一平”。接著興建工業廠房、商業樓宇、居民住宅和生活服務設施，為吸引外商投資和企業生產經營創造條件。從1980年起，一批投資先行者開始進入特區。到1983年，累計批准外商直接投資項目522個，協議外商投資金額29.1億美元，外商實際投入3.99億美元。其中深圳特區實績較大，累計實際吸收外資2.85億美元，批准各種外商投資企業420多家，不過大多是週轉快的小項目。（蕭冬連）
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