上期：应急管理是什么？
你知道吗？我国应急管理经过四大发展阶段！
我国应急管理法律体系，了解一下？
我国应急预案体系是如何建立的？
■江田汉
应急预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、相关法律制度）的起点。
2003年，我国抗击“非典”取得了胜利，但也暴露了我国突发事件应对工作存在明显的差距和不足。2003年12月，国务院办公厅成立应急预案工作小组，标志着我国应急预案体系建设工作正式拉开帷幕。2004年是中国应急预案编制之年。这一年，我国编制、修订了大量应急预案，建立健全各种预警和应急机制。2004年4月6日，国务院办公厅印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》，同年5月22日，国务院办公厅又印发《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。2005年1月26日，国务院召开常务会议，审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》（简称《总体预案》）。2005年2月25日，国务委员兼国务院秘书长华建敏受国务院总理温家宝委托，向十届全国人大常委会第十四次会议报告应急预案编制工作，并表示“全国应急预案框架体系已初步形成”。按照“统一领导、分类管理、分级负责”的原则，根据不同责任主体，我国突发事件应急预案体系划分为突发公共事件总体应急预案、突发公共事件专项应急预案、突发公共事件部门应急预案、突发公共事件地方应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案等6个层次。
2006年1月，国务院发布并实施《总体预案》，指导全国的突发公共事件应对工作。2006年10月，党的十六届六中全会全面系统地就“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险”提出了明确要求，其中把“健全应急预案体系”作为一项重要内容。自此，我国应急预案体系建设由“从无到有”步入了“从有到优”的发展时期。
据统计，2012年底我国各级各类应急预案已超过550万件。国务院已经颁布了28个专项应急预案。其中，自然灾害6个、事故灾难9个、公共卫生4个、社会安全9个。国务院有关部门（单位）根据其职责分工，已编制发布86个相关预案。31个省（自治区、直辖市，不包括港澳台地区）都建立了应急预案体系并在不断完善。此外，所有的地（市）、县政府都完成了突发公共事件应急预案的编制，而且全国绝大部分乡（镇）及基层政权组织都编制了突发公共事件应急预案。各类企事业单位按照有关规定和标准，基本上都制定了相关的应急预案。重大活动应急预案编制工作的重视程度逐步提高。
近年来，在各类突发事件应对过程中，应急预案发挥了至关重要的作用，也逐渐显示出一些问题：“
上下一般粗，左右一样平”，格式比较形式化，缺乏具体的操作性，文本文件特色较重，预案管理较为薄弱，缺乏持续改进的机制；没有形成结构完整、联系紧密和功能明晰的系统，存在结构性缺陷。为增强应急预案的针对性、实用性和可操作性，《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》对应急预案的规划、编制、审批、发布、备案、演练、修订、培训、宣传教育等作了详细的规定，尤其明确指出应急预案编制应当在开展风险评估和应急资源调查的基础上进行。但应该注意以下两点问题，一是应急预案的核心目标不再是“处置方案”，而是“应急准备”。自美国“9·11”事件和卡特里娜飓风等一系列重大事故灾难后，促使我国应急管理的重点由应急处置转向应急准备，应急准备已成为支撑应急全过程的基础性行动。应急准备主要包括应急预案、组织与人力资源、物质资源配备、持续培训、应急演练和评审改进等6项工作内容，应急预案则是应急准备系统运行的基础性平台，应急准备的其他几项工作也是通过应急预案来组织推进和实施的，而正是通过这些应急准备活动的运行为应急预案的持续更新完善提供依据。
二是重视应急预案的“结构性缺陷”，这需要依靠系统结构顶层设计和有序制度化建设逐渐解决，这是我国应急预案管理和应急预案体系建设长期以来所面临的挑战。 （文章刊登在7月17日中国应急管理报三版，欢迎收藏）
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