近年來，隨著小型水電站破壞生態環境的案例頻遭曝光，小水電的無序開發問題開始成為輿論焦點。在此背景下，中央環保督察組去年公佈了全國小型水電站無序開發及相關環境破壞問題清單，但面對中央環保督察組提出的明確整改指令，不少省份卻陷入了進退兩難、無從下手的尷尬境地。
最新統計數據顯示，我國小型水電站數量高達4.7萬多座，遍佈全國各大流域。目前我國小水電行業發展的真實情況如何？點多面廣的小型水電站到底存在哪些環保問題？在處理此類問題上，各地為什麼左右為難、進退失據？記者就此進行了調查採訪。
文 | 蘇南
中國能源報記者
長江經濟帶近千座小水電站未做環評
為徹底解決下洩生態流量不足、梯級過密、部分河段減流乾涸等環境問題，國家發改委、水利部、國家能源局、生態環境部均把修復長江生態環境作為今年的壓倒性任務。近一個月來，針對長江經濟帶小型水電站無序開發影響生態環境的情況，上述部委陸續開展了摸底核查。
據記者瞭解，上述摸查工作目前已基本完成，正在反饋核實各方存在異議的小型水電站。“尤其是上世紀80年代以前建設投產的一些水電站，因機構變更、部門搬遷、電站轉讓、資料遺失等多方面原因，無法在短時間內找到項目批覆文件，導致這類小型水電站目前還在複核中。”水利部農村水電與水庫移民司相關負責人告訴記者。
更多的問題來自地方。湖北省水利廳農電處處長戴柱新在接受記者採訪時表示：“湖北省排查調研結果情況不太樂觀，全省有一半小型水電站未按要求做環評。”
與湖北省情況類似，全國很多省份的小型水電站也存在缺少環評的問題。前不久國家審計署公佈的2018年第3號公告《長江經濟帶生態環境保護審計結果》（下稱《環保審計結果》）顯示，截至2017年底，長江經濟帶11個省市已建成小水電共2.41萬多座，其中有8個省共計930座小水電未經環評即開工建設。
究其根源，我國很多小型水電站在2002年《環評法》出臺前就已開工建設或建成投產。尤其是在改革開放初期，為緩解用電緊張，在全國範圍內建設了大量引水式小型水電站，
其結果是極易導致河流脫水、斷流，冬季枯水期上述問題尤為突出。“2002年後，業主開發建設小水電前需要做環評，而對於2002年前建設的電站，國家沒有強制要求補做環評。雖然有覺悟的業主會補做環評，但大部分業主根本沒有環評意識。”戴柱新說，“環評報告編制費用偏高和存在僥倖心理也是業主補做環評積極性偏低的原因。”
生態流量監管主體不清
記者在採訪中瞭解到，生態流量不足問題也是小水電普遍存在的“短板”。
之所以如此，一個重要誘因是我國尚無統一的生態流量監督管理辦法。一位不願具名的業主對記者表述了他的茫然：“我們電站補做了環評，但環評沒有規定具體的生態流量下洩措施，所以，電站不知道如何核定下洩流量，更不知道如何設定生態引水設施。在這些要求都不明確的情況下，電站自然會傾向於少放生態流量，因為放的越多，
用來發電的水量就越少，電站發電收益損失也就越大。”“因為國家缺乏生態流量的頂層設計，環保、水利等不同單位對生態流量設定存在異議，每個電站生態流量如何測算也存在爭議，我們在實際工作中經常為此與電站業主爭吵。”福建水利廳副廳長厲雲無奈地表示。
福建並非個案。記者瞭解到，現實情況是國家發改委、國家能源局、水利部、生態環境部均已發文要求排查、清理、整頓破壞生態環境的小型水電站，但具體哪個部委在職能上負責小水電生態流量核定和監管，至今不明。
“國家成立生態環境部時明確，環境質量和生態質量監管歸其管理。但在實際操作中，生態環境部的工作重點是水電站環評，而非生態流量核定及後期監管。目前，生態環境部水環境管理司下設綜合處、表水處、飲用水處、海洋處、水固定源處和農村處，六個處均未把小型水電站生態流量監測納入自己的管理範圍。”一位知情人士告訴記者。
為此，記者向生態環境部提出採訪請求，其宣教處回覆稱，因涉及生態環境部新職能問題，三定方案暫未確定，不便接受採訪。
除了監管主體不清外，流域生態環評也是各方爭論的焦點。“雖然近幾年生態環境部力推流域生態環保評價，但更多是在關注單個項目的環評，很少涉及整體流域規劃研究評價，而這會導致流域整體生態環保出現問題。例如，雖然工業園區單個項目均達到環評標準，但放到一起時卻會造成工業園區環境超載。整條流域的小型水電站生態環境問題同樣面臨‘單個合規、整體超載’的情況。”上述知情人士表示。
在中國環境科學研究院水環境所副所長張遠看來：“由於流域上的小型水電站承載能力到底是多少，尚無數據支撐，因此，我們沒有辦法評判流域開發是否有序。建議通過這次四部委排查，系統評估全國流域小型水電站承載能力。”
自然保護區內水電站拆留存爭議
據瞭解，此次生態整治的另一個爭論焦點是自然保護區內的小型水電站要不要拆除。《環保審計結果》顯示，截至2017年底，長江經濟帶中有6個省在自然保護區劃定後仍建設了78座小型水電站 。
然而，自然保護區建設的小水電，特別是兼具防洪、灌溉、飲水功能且手續齊全的小型水電站的去留，一直是讓地方環保、水利部門深感頭痛的難題。按照保護區條例第32條規定：“在自然保護區的核心區和緩衝區內，不得建設任何生產設施。在自然保護區的實驗區內，不得建設汙染環境、破壞資源或者景觀的生產設施。”這意味著建在自然保護區核心區和緩衝區的小型水電站必須拆除。
但是，“自然保護區的小型水電站已經建設運行了幾十年，和周圍環境形成了新的生態平衡，如若拆除炸掉，對環境和財產影響太大。另外，從防洪角度看，必須在核心區建設的水電站，到底建不建？不建的話該地區的防洪體系怎麼辦？例如，1995年開發建設的江埡水電站在自然保護核心區內，有7億立方米防洪庫容。按照《自然保護區條例》，需要拆除這7億立方米防洪庫容，可人的生命財產安全如何保證？所以，江埡水電站拆與不拆至今仍未有定論。”多次參與小水電生態環境整治調研的湖南水利廳副廳長陳紹金認為，“按照《防洪法》《水資源管理法》建設的具有防洪、灌溉功能的小型水電站必須保留下來，因為《防洪法》高於《自然保護區條例》。”
據記者瞭解，自然保護區內具有綜合功能且手續齊全的小型水電站總體數量還在統計中。受訪者普遍認為，不能“一刀切”全部拆除，需要區別對待自然保護區內具有防洪、灌溉、飲水等綜合利用功能的水利工程。
社評：誰來為小河斷流負責？
齊抓共管，“三不管”；九龍治水，河斷流。
1972年至2000年間，黃河幾乎年年斷流；如今，《長江經濟帶生態環境保護審計結果》披露，小水電過度開發致使333條河流出現不同程度斷流，斷流河段總長超過1000公里。長江、黃河南北對望，斷流問題卻同樣突出。斷流原因眾多，大批小水電的建成投產是其中繞不開的因素，尤其是對長江經濟帶333條河流而言，水電站的存在更是其斷流的直接原因。
我國小型水電站點多面廣，散落在東西南北各大流域，特別是在南方丘陵地帶，更是星羅棋佈，很多電站首尾相接，猶如珍珠項鍊環繞群山。在電力短缺時期，個頭不大的小水電曾為當地經濟發展立過汗馬功勞，但部分小水電正在對生態環境形成不小的負面影響，也是不爭的事實。
“引流式”的小型水電站便是斷流的主要“肇事者”。引流式水電站“截彎取直”——在河流上游建壩攔水、阻斷河流，在下游數百米或者數公里遠的地方建設發電廠房，河水從水壩直接經隧道進入發電廠房推動水輪機發電，原先的河道因此斷流，由此導致的河道乾涸，對沿河生態環境破壞力極大。
雪上加霜的是，小水電的“截彎取直”還被熟練運用於項目審批環節——僅長江經濟帶就有930座小型水電站“跳過”環評等審批環節，直接開工建設。毫無疑問，這是典型的“未批先建”，逾規更違法。
“欲知平直，則必準繩；欲知方圓，則必規矩。”小型水電站的運轉並不複雜，但監管起來門道多、講究多，沒有準繩、規矩，小水電的環保無從談起，而這恰是目前水電站環保監管工作的“短板”。
一方面，針對2002年《環評法》出臺之前就已建成的小水電，現行的監管條文並無明確說法。《環評法》出臺至今已有16年，一大批小水電的“遺老遺少”，仍然在依靠慣性“無證駕駛”，這類電站是否違規？如何處罰？監管部門無據可依。同時，在明令禁止的自然保護區劃定後，竟然又“冒出”數十座水電站，而拆除與否卻莫衷一是，原因在於《防洪法》、《環評法》互相“打架”，前者提出防洪需求優先，電站庫容有防洪重任，拆不得；後者則明確要求自然保護區不準建水電站，必須拆。那麼兼具防洪、灌溉、飲水等功能的水電站，還能否繼續存留於自然保護區內？或許只有“新規矩、新準繩”才能回答這一問題。
另一方面，生態流量的相關規定也讓水電站業主和監管部門感到無所適從。“該放多少生態流量？不放的話又該如何處罰？”從業主和監管部門的角度講，這些標準都過於“模糊”，難以落地執行。最終，相關方因“進退失據”而無所作為，生態流量的問題隨之變得無解，斷流在所難免。
顯而易見的是，各監管部門權責不清，甚至互相“踢皮球”，也是導致小水電“未批先建”、生態流量監管“無人值守”、流域整體生態環保監管成為“三不管”地帶等一系列嚴重問題的根源。
如唐人杜荀鶴所言：“涇溪石險人兢慎，終歲不聞傾覆人。卻是平流無石處，時時聞說有沉淪。”黃河斷流涉及上下游9個省區，舉國重視。在農、林、水、電等多個主管部門的通力協作之下，黃河斷流問題得到了徹底解決。相比而言，小電站導致斷流等生態問題自水電站誕生之日起就已存在，且“久治不愈”。這不是小水電“性本惡”所致，而是環保和監管意識不足、監管依據缺失、監管部門失位和整治手段軟弱等深層次問題疊加造成。
“常制不可以待變化，一途不可以應萬方，刻舟不可以索遺劍。”面對行業形勢的日新月異，主管部門在監管理念、思路、方法上也要不斷革新。在補齊小水電相關環保法律法規“短板”的同時，也要儘快訂立適應新時代生態文明建設的“新規矩”。整治有清晰條文依據、監管有明確權責主體，小水電等能源領域的環保問題才會有迎刃而解的可能。
End
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