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劉若楠：應對南海危機：東盟“自我修復” 的措施及限度
內容提要
東盟是亞太地區最重要的綜合性地區組織,長期以來,其在地區政治經濟一體化進程中的中心地位得到了域內外大國的普遍接受。近年來,大國競爭加劇導致成員國戰略分化以及內部領導核心弱化,東盟在應對南海危機時力不從心,在地區秩序中的中心地位也遭遇了前所未有的挑戰。在內外危機並存的情況下,成員國有需求和能力協調在地區重大安全議題上的立場,促進東盟這一共同外交資產的保值增值。與此同時,在地區層次,包容性與非零和的大國競爭、大國在焦點議題上的間歇性和分散性對立等特點,客觀上也為東盟通過內部斡旋、雙邊協調和共同體建設等方式進行“自我修復”提供了空間和時間。儘管東盟國家“自我修復”的努力難以從根本上消除各國在南海問題上的分歧,但是類似的行動可以弱化成員國之間戰略分化所帶來的國際政治結果,或者至少在短期內使其表現得不那麼顯著,為這一組織在地區秩序中繼續發揮關鍵作用提供了保障。
東盟是亞太地區最重要的綜合性地區組織，自２０世紀７０年代起，東盟就開始在地區秩序的塑造中發揮作用。近年來，東盟與中國、美國一道被稱為亞太政治、經濟和安全的三駕馬車。自２０１５年１２月３１日宣佈正式成立以經濟、政治安全和社會文化為三大支柱的共同體以來，東盟正致力於向更廣泛、更深入的一體化邁進。在中國看來，鞏固東盟在亞太國際體系中的中心地位，有助於協調地區大國間的關係、夯實制度化多邊對話平臺和推進地區各領域的務實合作。在域外大國中，中國是第一個站出來支持東盟中心地位、支持東盟充任地區合作“駕駛員”的國家。東盟也是中國除上海合作組織之外參與程度最深、範圍最廣的多邊國際機制。
冷戰結束特別是進入２１世紀之後，東盟面臨的內外問題發生了新的變化。首先，隨著越南、柬埔寨、老撾和緬甸的相繼加入，東盟成員國之間在政治體制、經濟發展水平、歷史經歷和宗教文化上的差異更為顯著，彼此間的分歧和矛盾有增多之勢。領土爭議、環境和資源糾紛、族群衝突、民族主義以及歷史遺留問題等因素都可能導致國家間關係的緊張。東盟成員國之間的關係時常出現波動，並不像它們在多邊場合中表現得那麼一致。其次，隨著全球化和地區一體化的推進，大國對地區事務深入而廣泛的介入也對東盟的團結產生了不利影響。２００８年全球金融危機以來，中國崛起進程的加快和美國亞太“再平衡”戰略的實施，使得亞太地區安全環境更為複雜，東盟的主導作用不僅面臨內部的挑戰，還面臨被大國權力政治“稀釋”的危險。可以說，內外危機的蔓延考驗著東盟的團結，對其維持地區一體化“領頭羊”的角色提出了更高的要求。
以權力轉移為主要特點的地區戰略環境變化、東盟成員國國內和彼此間關係的變動，會不同程度地影響地區制度安排的形態和進程，然而卻並不一定會立即、顯著地對東盟實踐地區主義的凝聚力和行動力產生消極影響，這是因為，儘管東盟物質實力相對弱小並且缺乏強有力的超國家機構，但這一組織在危機面前仍然具有一定的主觀能動性。在內外壓力均有所上升的背景下，主要成員國已經意識到了東盟日益加劇的分裂風險，並有意採取措施防止東盟“空心化”和“邊緣化”的趨勢繼續擴大。換言之，在內部分歧增多和域外大國權力政治衝擊的壓力下，即使是相對鬆散的地區一體化機制或組織也具有一定的“自我修復”的意願、智慧和能力。
隨著美國、中國、俄羅斯和日本等大國爭相在東南亞地區擴展影響力一些體量相對較大、有意在東盟內樹立良好形象且有提高國際地位抱負的國家，對東盟分裂的危機感更為強烈，比如，印尼官方就曾在論及南海問題時強調東盟團結與其中心地位之間的相互關聯。包括印尼在內的主要成員國希望東盟不僅是各國對大國雙邊外交的補充，更能發揮其提高東南亞國家的話語權和國際地位、維持在地區制度安排中核心地位的關鍵作用，而這就需要彌合成員國之間的戰略分歧，維護組織內部的“向心力”。因此，東盟主要成員國具有緩解分裂危機、恢復東盟團結的意圖，並願意為此付出一定的外交和政治成本。
近二十年來的事實表明，在內外危機並存且溫和加劇的情況下，一方面東盟自身具備主觀能動性，有意識地採取行動維護和增進整體利益，促進這一各國共同政治資產的保值增值;另一方面，在地區體系層次，大國關係呈現出的以非零和性競爭為主、在焦點議題上間歇性衝突的特點，客觀上也給予了東盟通過內部斡旋、雙邊協調和共同體建設等方式進行“自我修復”的時機。儘管自我修復的措施難以消除問題產生的根源，但是東盟的努力可以使成員國之間戰略分化的國際政治結果延遲出現，或者讓這些不利情形在短時間內表現得並不那麼涇渭分明。
1關於東盟應對內外危機的既有研究
目前國際關係學術界圍繞東盟效用的研究主要分為兩大類。一類對東盟的作用總體上持謹慎樂觀的態度，強調冷戰後東盟在推動經濟一體化、構建地區規範和接觸地區大國方面成就斐然，在促進地區合作和秩序穩定中的主導地位也越來越突出，其中，多數研究聚焦於東盟在規範建立和倡導中的作用，以及在東亞制度網絡中的角色。另一類研究關注東盟效用的侷限性，認為外部壓力、內部差異、實力弱小以及超國家機構和功能的缺失制約了東盟發揮自身作用。具體來說，大國的介入、碎片化的地理形態、成員國之間的矛盾和組織機構的鬆散，都可能加劇東盟國家之間的戰略分化，限制東盟的行動力及其在地區一體化中發揮的作用。這兩類研究都不同程度地討論了東盟在處理問題時的立場、政策和手段。在此，我們對學者們關於東盟應對內部問題和外部環境的措施進行簡要梳理，從而為本文的立論奠定基礎。
(一)關於東盟積極作用的討論
一部分學者對東盟的作用持謹慎樂觀態度，傾向於認可東盟在應對內外危機時的積極效用。應該看到，東盟缺乏強大的物質實力和有約束力的制度安排，但這一機構倡導和推動的國際制度對地區秩序的維護的確起到了穩定器的作用。有學者從東盟發展歷程出發，指出東盟成立之時曾不被外界看好，然而在經歷了１９７５年美國從越南撤軍、越南入侵柬埔寨、冷戰終結和１９９７年亞洲金融危機等多次重大沖擊後，東盟不僅沒有解體，反而逐漸發展壯大。作為地區體系中的弱小行為體，東盟的實力侷限決定了其主導的合作制度化程度較低，然而這並不妨礙東盟成功地通過規範倡導進行制度建設，進而推動地區合作。阿米塔夫阿查亞指出，只要東盟繼續堅持在地區合作中的中心性、遵從所做出的承諾並致力於衝突解決和集體安全建設，我們就有理由對２０３０年的東盟持樂觀態度。
在對東盟積極作用的討論中，不少觀點強調構建行為規範和關係網絡是東盟“軟性制度主義”維持生命力的關鍵所在。有學者指出，在中日之間難以通過戰略協調主導東亞合作的情況下，東盟開創了地區主義的新方向，改變了人們關於國家追求安全、財富、權力的傳統認知。迴避矛盾、尋求共識和不干涉的東盟方式提供了大國願意遵守的國際規範和地區合作的模式，對話導向的亞洲地區主義催生了新的規範、地區對話文化以及新的社會和制度實踐。因此，儘管東盟面臨各種內外問題和其他地區機制的競爭壓力，但是隻要東亞國家有繼續推進合作的意願，東盟就能繼續發揮主導作用。還有學者認為，東盟在“清談”的過程中建立起關係網絡並通過關係的再生產促進合作，即使在困難時期也能維持合作關係不變。東盟在與大國互動時將對方建構為鄰居大國的身份，交往中遵循利益分明、規則明確、協作互助以及謹慎介入等關係規則，並將這一身份和相應的規則上升為以保持安全距離為前提、多邊接觸為手段以及規範引導為目標的戰略設計。多元化、制度化和規範化構成了東盟穩定地區秩序的“複合平衡”戰略。
除了應對地區體系性權力轉移和合作難題之外，在具體議題上，東盟在面對一定的內外壓力時採取的一些措施為緩解地區緊張局勢作出了貢獻。東盟曾經對內發揮了不可或缺的協調作用，比如泰國提出的對緬甸實行“建設性接觸”政策在當年東盟部長會議上獲得通過。東盟抵制西方以人權為藉口對緬甸施壓，認為制裁是干涉他國內政的行為，不利於構建民主所依存的和平與穩定。２０１２年以來，南海問題對東盟的團結和獨立性構成了挑戰。東盟認識到南海爭議引發的中美對抗的影響甚至要大於中國與東盟關係惡化的後果，而東盟將被迫為此承擔成本。為此，東盟持續推動«南海行為準則»的談判進程，並不斷凝聚成員國之間的共識。與２０１２年柬埔寨和２０１４年緬甸擔任輪值國期間相比，東盟目前表現出更強的內部共識。由此可見，促成談判、建設性接觸、凝聚共識等努力都反映了東盟對內發揮的協調作用,對緬甸的接觸、容納以及與中國開展«南海行為準則»談判都表明，內部團結是東盟“一致對外”的重要基礎。
(二)對東盟侷限性的探討關注
除了不利於組織的穩定和威脅應對能力之外，一些學者通過與歐盟進行比較，指出了東盟以“不干涉”為核心的規範體系本身存在的缺陷。與歐盟本質上是契約聯盟不同，東盟是關係型的聯合體。歐盟試圖建立一個“規範霸權”，其規範影響力是“介入性”的，而東盟則是對主要地區大國而不是在彼此間施加“包容性”的規範影響。儘管東盟宣佈建立了“政治—安全共同體”，但是一些成員國之間仍然存在強烈的不信任。信任缺失直接導致東盟難以在亟待解決的地區問題上達成統一意見，這是阻礙東盟作為第三方參與衝突預防和解決的重要因素。此外，由於沒有類似歐盟的深厚而廣泛的民眾基礎，東盟的一體化主要停留在政府間和精英層面，普通民眾大都缺乏對東盟作用的瞭解和參與。東盟秘書處２０１２年進行的一項調查顯示，１９％的東盟成員國受訪者從未聽說過東盟，７６％的受訪者對東盟缺乏基本瞭解。主權至上、不干涉規範、制度整合能力的欠缺和民眾基礎的薄弱都表明，２０１６年以後的東盟仍然不能被稱為一個名副其實的共同體。
在處理自身與大國關係方面，東盟的主導能力也是脆弱而有限的。一些研究表明，東盟在地區一體化進程中的領導作用根據議題領域的不同而有所差異。在經濟領域，東盟歡迎中國在區域貿易中的某種領導地位，又藉助中國的支持建立了“區域全面經濟夥伴關係”(RCEP)。RCEP在某種程度上也是東盟為防止TPP成為東南亞經濟主導性機制的應對措施，是東盟經濟地區主義的體現。然而，東盟在安全上的任何安排和行動都必須經過討論和協商，執行能力相對較弱。簡言之，東盟的領導地位體現在基於議題的一些領導力,它擁有一些提供機制架構、規範以及設置議程的權力。在從合作到融合的地區一體化光譜中，東盟更靠近合作的一端。在機制建設和協調成員國立場方面，東盟的努力大多也是反應性的，不是自發性的。
上文的梳理表明,學者們從不同角度評估了東盟效用的強弱及其原因。總體來看，圍繞東盟主觀能動性的討論集中在兩個層面，一是東盟對整個地區秩序的塑造，特別是東盟在建設大國參與的多邊機制、引領地區行為規範以及推動一體化方面的努力。二是東盟作為一個政府間組織在穩定內部關係時發揮的協調作用。大多數研究都肯定了東盟在構建冷戰後東亞地區秩序穩定中的積極作用，即承認甚至是讚許東盟在第一個層面所具有的能動性。然而，在第二個層面上，有不少研究成果指出東盟規範不利於其內部問題的處理，從而限制了自身的行動力。在應對具體地區安全議題時，東盟的“不作為”和低效率表明，它在這一領域明顯缺乏能動性，正因為此，大部分質疑東盟的學者都聚焦於各國在具體議題上採取的差異化政策立場和應對措施。事實上，東盟在地區秩序穩定中的正面作用不應被過度放大，在緩解和應對具體危機的過程中採取的行動也不能被完全忽略。
冷戰後東盟逐漸成為地區秩序中不可忽視的積極力量，在２１世紀第一個十年中其正面效用越來越大。在處理內部事務方面，無論是協助解決柬埔寨問題、組織擴容還是建設性接觸緬甸都表明，東盟曾經在２０世紀９０年代展現出了較強的行動力。然而近年來，隨著南海問題的發酵，無論是從內部視角還是從大國關係波動帶來的外部衝擊的角度看，對東盟危機應對能力持悲觀態度的研究有增加之勢。簡言之，東盟在維護地區穩定、促進國家間合作以及解決內部問題上的效用也呈現出一定的變化。顯然,僅僅關注貢獻或侷限都難以全面地理解東盟在東南亞乃至亞太地區秩序中的角色和作用。本文將在探討冷戰後東盟內外壓力演變規律的基礎上，嘗試回答以下問題:當前東盟為什麼會面臨危機?危機出現與其內部結構和外部環境的變化有何關聯?以南海問題為例，東盟在應對危機時能否及時採取措施防止分裂、維護團結?這些措施是否會產生預期的效果?
2冷戰後東盟發展演變的邏輯
作為處在體系“之下”和國內“之上”的區域性國際組織，東盟的存續和發展取決於兩個基本面的穩定。一是地區體系具有一定的“彈性”。在完全僵化的對抗性體系或者缺乏挑戰者的單極體系中，東盟很難有所作為。二是東盟內部矛盾或衝突保持在可控範圍內，不至於損害東盟在國際舞臺上作為一個整體的形象。換言之，東盟在建立、發展和推動地區一體化的過程中始終要面對來自兩個層次的問題。一是來自地區體系的“自上而下”的影響。作為全部由中小國家構成的國際組織，東盟在對內和對外事務的處理上不可避免地受到鄰近大國的影響。從歷史上看，東南亞地區就一直是大國勢力交匯的“十字路口”，其宗教、文化早期傳承自印度文明，其後又在對外貿易往來中受到阿拉伯文明的薰陶。在政治和經濟領域，東南亞不少地區通過朝貢體系與中國建立了穩定甚至密切的關係。二戰結束以來，大國之間實力對比的變化、對地區事務的關注度或參與度、大國間是競爭還是合作關係，以及合作或競爭的議題領域、地理範圍和性質等因素，共同構成了影響東盟的主要外部因素，對東盟的發展發揮著積極或消極的作用。對於東盟而言，外部大國不僅包括美國、中國和俄羅斯，也包括高度關注東南亞地區事態的日本和印度。
除了地區體系之外，東盟還面臨來自內部“自下而上”的衝擊。早在東盟成立之際，印尼剛剛與馬來西亞結束對抗狀態，馬來西亞和菲律賓圍繞沙巴的主權歸屬爭執不休，兩國甚至到了斷絕外交關係的邊緣。雖然五個創始國多有相似的歷史經歷和獨立自主的渴望，然而由於它們彼此間矛盾重重，東盟自成立之時就不被看好，甚至有人預測東盟將很快解散。隨著中美關係趨於緩和、越南戰爭結束和首次峰會召開，東盟進入了新的發展階段，印尼和馬來西亞開始在建設東盟方面發揮主導性作用。２０世紀９０年代，新成員國的加入和亞洲金融危機的衝擊使得東盟內部的權力集中程度發生變化，而在主導力量缺位的情況下，東盟調整自身以適應地區一體化和冷戰後全球化浪潮的需求卻在增長。在貨物、資本和人員跨國流動日益頻繁的時代，國內和地區問題演變為成員國之間矛盾和衝突的可能性有所增加。當前，東盟的內部問題主要表現為跨境民族問題複雜化、恐怖主義蔓延、民族主義高漲、領土爭議激化、環境問題和宗教矛盾加劇等。
由此可見，東盟的發展既受到外部大國關係的制約和推動，同時也被其內部的領導權集中程度、主要成員國之間的關係以及各國國內政治經濟狀況所影響。在東盟發展演變的歷程中，這兩個邏輯此消彼長、相互交織，共同塑造了今天東盟的利益訴求、行為模式和國際地位。具體來說，在後冷戰時代，東盟的發展演變經歷了以下三個階段。第一階段是從２０世紀９０年代初到９０年代末。從外部環境的影響來看，地區體系在這一時期既沒有對東盟施加壓力，也沒有提供明確的激勵，這是因為，一方面２０世紀９０年代初中國在外交上秉承“韜光養晦”的思想，對地區事務的參與剛剛起步，加之中國的實力地位還沒有發生顯著的變化，崛起態勢尚不明朗。另一方面，美國在蘇聯威脅消失後逐漸減少了對東南亞地區的關注。克林頓政府上臺後，美國又將目光集中在振興國內經濟上，對外戰略呈現出收縮的態勢。簡言之，由於當時中美在東南亞尚不存在戰略競爭，東盟既未面臨“選邊站”的壓力，也難以通過左右逢源從大國獲得好處。
與外部因素影響較小形成對比的是，２０世紀９０年代末東盟內部發生的一系列變化使原本相對集中的領導核心消失了,內部主導力量出現缺位。這一時期，東盟內部的變化主要集中在三個方面:第一是成員國數量的增加。隨著越南、柬埔寨、老撾和緬甸的相繼加入，東盟成員國數量在１９９７年達到了１０個，覆蓋了當時所有的東南亞國家。新老成員國在國情和利益訴求上差異較大，東盟維持其行動力和團結的難度上升。第二個變化是東盟中的強勢領導人逐漸退出政治舞臺。李光耀於１９９０年退居二線，不再擔任新加坡總理一職。蘇哈托和馬哈蒂爾分別於１９９８年和２００３年下臺。三位領導人的執政時間均在２０年以上，並且一直致力於推動東盟對地區事務的參與和管控，增強東盟的國際話語權和行動力，在東南亞乃至整個亞太地區都有較高的威望。與之形成對比的是，後任領導人通常疲於應對各種國內政治、經濟問題，無法專注於東盟事務。強勢領導人的去職在一定程度上弱化了東盟的領導核心。在三國之中，印尼內部能否形成支持和鞏固東盟的共識是東盟未來發展的關鍵。第三，亞洲金融危機的蔓延縮小了老東盟與新東盟之間的實力差距。老東盟國家較早致力於推動國家發展，實行對外開放的經濟政策，然而，金融市場的開放卻並沒有伴隨監管體制的完善，因此，泰國、馬來西亞和印尼等東盟中相對開放、發展水平較高且體量較大的經濟體在金融危機中受到了巨大沖擊，而新東盟國家由於開放程度和發展水平較低，反而沒有遭受太大的損失。簡言之，金融危機削弱了老東盟國家維持在東盟中主導地位所依仗的經濟優勢。
上述三個事件共同導致了２０世紀９０年代末東盟內部出現的領導權離散傾向，即老東盟的核心地位相對下降，新成員國擁有了更多的話語權和更大的參與空間。然而，這一狀況也意味著本就鬆散的地區機制失去了相對集中的決策核心，換言之，東盟表面上看是集體領導，但實際上卻處於無人主導的狀態。有學者認為，缺乏內部領導者是東盟最大的問題，因為沒有國家願意為此揹負成本，特別是在東盟國家之間發展差距大的情況下。領導核心的弱化一般會對國際組織的行動力和團結產生負面影響，不利於成員國在重大問題上達成一致。在此之前，即使在堅持“不干涉內政”、“協商一致”等基本原則的前提下，東盟作為一個鬆散的區域性國際組織依然表現出了相當的行動力。比如，東盟在聯合國推動了柬埔寨問題的政治解決進程，為維護地區和平作出了切實的、不可替代的貢獻。在南海問題上東盟也曾對中國的政策做出迅速的、一致的反應。１９９２年在中國出臺«領海及毗連區法»後不久，東盟外長會議就通過了«東盟南海宣言»，表達了成員國的共同立場，呼籲以和平方式解決爭端，並提出了南海各方務實合作的建議。在涉及人權和民主等議題時，東盟在西方國家的壓力之下也保持了團結，共同捍衛“不干涉”原則。雖然遭到美國和歐盟的強烈反對，東盟在１９９６年仍然堅持做出接納緬甸為成員國的決定。
２０世紀９０年代中後期到２０１２年左右是冷戰後東盟發展的第二個階段。在這一時期，儘管東盟內部已經出現領導力弱化的趨勢，然而在這一問題尚未產生嚴重後果時，東盟非常幸運地抓住了重大發展契機，即中國對外戰略調整後對地區秩序轉變的需求。隨著以發展為導向的國家對外戰略的確立，中國迫切希望融入國際社會，為自身的和平發展創造積極有利的周邊安全環境。儘管有此意願，但是由於當時與西方的關係尚未完全從政治風波的陰影中走出來，中國難以通過美國主導的地區機制實現這一目的。就當時東亞地區業已存在的關係網絡或國際機制而言，除了美國主導的同盟體系和以美國為首的亞太經合組織之外，只有東盟能夠提供合作平臺。對於希望通過平等融入的方式參與地區事務、將周邊國家作為外交突破口的中國來說，藉助東盟的平臺打開周邊外交新局面成為最優選擇。１９９１年中國與東盟成為對話夥伴，此後，與東盟建立對話和夥伴關係成為中國在周邊地區拓展“朋友圈”的抓手。繼十六大提出“與鄰為善、以鄰為伴”理念後，溫家寶總理在２００３年首屆“東盟商業與投資峰會”上完整地提出並闡述了“睦鄰、安鄰、富鄰”的內涵。與此同時，隨著對中國威脅認知的減少，東盟接觸中國的需求也在上升。在不斷推進對華關係的過程中，東盟在冷戰後東亞地區秩序變遷中找到了不可替代的新位置。
中國實力地位的變化和融入地區的需求是東盟國際地位和話語權不斷提升，甚至演變為地區機制“領頭羊”的最主要推動力。除了雙方關係的全面推進之外，中國與東盟對話和夥伴關係的建立還直接帶動了東盟與日本乃至與韓國、俄羅斯和美國關係的深化。２００３年１０月，中國與印度在同一天加入«東南亞友好合作條約»。日本和俄羅斯分別於２００４年７月和１１月與東盟簽署這一條約。在這一時期，包括中國、日本、印度和俄羅斯在內的大國都致力於通過加強與東盟的關係拓展在亞太地區的影響力。儘管大國間存在政治、經濟和外交領域的競爭，然而這種競爭一般不針對特定安全議題，也並未在與東盟相關的事務上表現出零和性，能夠充分保障東盟的舒適性。此外，大國競爭不僅沒有明顯增加地區體系壓力，反而給東盟提供了在與各大國交往中從多方獲益的戰略空間，因此，東盟在２１世紀第一個十年迎來了前所未有的發展機會。
２０世紀９０年代，東盟一度受到快速擴員和亞洲金融危機的衝擊，內部權力的分散化使得東盟的行動力和團結受到了潛在傷害。不過，地區秩序轉型的需求，特別是中國的融入為東盟這家“股權”高度分散的“公司”提供了潛力巨大的“市場”，因此，東盟在既缺乏高效的內部整合、又沒有精心規劃發展戰略的情況下，能夠在地區體系的激勵中獲得大量紅利。最直觀的表現就是，隨著以東盟為中心的地區制度網絡日臻完善，東盟在地區一體化中的“駕駛員”地位持續得到鞏固。簡言之，東盟之所以能在東亞乃至亞太地區發揮某種引領作用，源自它在地區秩序中的位置而不是行動力強或團結程度高。
然而，隨著中國經濟體量的持續擴大和各層次、各領域對外交往日益頻繁，東盟藉助中國等大國的戰略需要以強化地區主導地位的邊際效用正在遞減，這是因為中國已經較為充分地融入地區和國際社會之中，基本完成了“安鄰、睦鄰”的目標。在現階段以及未來一段時間，中國希望更進一步利用自身發展過程中的政治理念和經濟結構的比較優勢經略周邊塑造地區新秩序。近年來，中國密集地提出一些主導性的倡議和安排，積極充當區域合作論壇或會議的主辦國，這在某種程度上與東盟維持東亞制度關係網絡中心地位的意願有相似之處。在這一背景下，中國與東盟的關係如何繼續發展需要雙方在互動中共同探索，目前總體來看，中國與東盟的合作和互信在持續增強。在經濟領域，雙方在合力推動RCEP最後階段的談判。在敏感的安全議題上，中國已與東盟在２０１７年８月達成«南海行為準則»框架協議，２０１８年雙方將就«準則»文案進行磋商。
3東盟內外壓力的變化與南海危機的出現
近年來東盟在全方位拓展與大國的接觸和構建多邊關係網絡的過程中,遭遇的“風險”也在提高。在«東南亞友好合作條約»第四章中，東盟強調了不使用武力解決爭端的原則，同時提出了更為具體的建議，即在徵得各方同意的前提下成立高級理事會進行斡旋、調停、調查或調解。在１９９２年的«東盟南海宣言»中，針對南海這一特定議題，東盟也強調必須以和平而不是以訴諸武力的方式解決與南海有關的所有主權和管轄權問題，並呼籲有關各方保持克制，為爭端的最終解決創造積極氣氛。此外，«東盟憲章»還規定了東盟峰會作為最高決策機構擁有解決成員國之間爭端的最後裁決權。儘管如此，東盟在本質上仍然是一個發揮對沖效用的地區組織,在大多數情況下，成員國彼此分歧或對立的觀點不納入東盟的議事日程。有學者將東盟講究舒適度、迴避爭議的傾向稱為“將問題藏在地毯下”，這是除了不干涉內政、協商一致和非約束原則之外，東盟方式的另一個重要特徵。近年來成員國之間或國內摩擦和危機頻發，如泰柬圍繞柏威夏寺及其附近土地的歸屬發生過小規模衝突，緬甸羅興亞人危機持續以及菲律賓南部恐怖主義蔓延。為了促進這類問題的妥善解決，東盟也試圖提出號召和建議，在一些情況下利用多邊外交途徑發揮一定的協調作用。２０１１年２月，東盟各國外長就解決泰柬邊境衝突問題在雅加達舉行非正式會議。泰柬兩國在會上達成了一項協議，一致同意印尼派遣４０名軍事和文職觀察員赴兩國邊界，監督有爭議的邊境領土,除此之外，東盟幾乎不會採取實質性的聯合行動進行干預。
從１９６７年的«曼谷宣言»到２００７年的«東盟憲章»，東盟都將維護地區和平、安全和穩定放在優先位置。事實上，在其誕生之時，東盟並不是為了應對和解決內部矛盾而產生的國際組織，其主要目的是為成員國搭建一個發展對外關係的國際平臺，集合各國對外戰略中的最大公約數，儘可能地確保地區穩定並強化東南亞國家的國際地位和在亞太秩序中的影響力。一般情況下，成員國不會選擇在東盟框架內解決彼此間的安全矛盾，而是訴諸國際法院或聯合國。柬埔寨曾就泰柬邊境問題向聯合國請願，並上訴至海牙國際法院，新加坡和馬來西亞也在２００８年通過國際法院解決了爭議島礁主權歸屬問題。因此，單純的內部問題既不會改變各成員國對外戰略的總體方向，也並不依賴東盟框架內的解決方案，也就不太可能影響東盟職能的履行，無法構成東盟真正的危機。真正可能造成東盟分裂的是東盟在外部壓力之下內部矛盾的激化，這一點集中反映在２０１２年之後東盟內部因南海問題而出現的矛盾上，其中，各個成員國之間的立場分歧是分裂危機產生的必要條件，外部壓力的持續增加則是分歧升級為分裂的催化劑。
長期以來，東盟成員國之間的利益分化程度一直較高，彼此間存在著各種各樣的矛盾和分歧，這使得它們在處理與大國的關係時經常難以達成一致。早在２００５年討論成立東亞峰會之際，東盟內部就曾發生過爭論。馬來西亞希望峰會以“１０＋３”為基礎，而印尼、新加坡主張將印度、澳大利亞和新西蘭也包括進來，同時允許其他簽署«東南亞友好合作條約»的國家加入，實際上是為美國的參與保留了可能性。近年來，隨著南海爭議逐漸成為地區安全焦點議題，與大國的關係以及東盟內部矛盾交織在一起，加上成員國的政府合法性、民族主義、經濟發展和東盟中心地位等問題也牽涉其中，東盟面臨著冷戰結束後從未經歷過的嚴峻考驗，不誇張地說，南海問題是檢驗東盟團結的試金石。
東盟內部的分歧首先體現在東盟應該在南海問題上扮演什麼樣的角色.總體來看，東盟內部有三種觀點。一種觀點是東盟應該置身事外並把問題留給聲索國解決。比如，柬埔寨一度堅持認為南海爭議不是中國與東盟的問題,而是中國與各國的雙邊問題，不應在東盟框架下討論南海爭議，而應由當事國通過雙邊對話協商解決。與之相對的觀點認為,東盟應該推動爭議國際化、多邊化，並以共同立場向中國施壓。越南、菲律賓等聲索國希望東盟在各類多邊會議、論壇和對話中充分討論南海問題，向國際社會表達其領土主張，爭取更多國家關注爭議現狀，以期獲得外部的合法性支持。此外，還有一種觀點相對中立，主張東盟需要更多地發揮協調作用，儘量降低南海問題對中國與東盟經貿關係的負面影響。泰國、緬甸等希望緩和事態、防止矛盾升級並促成各國在南海開展功能性合作。由此可見，聲索國和非聲索國利益訴求的不一致導致各國對東盟角色的期待也不盡相同。
其次，關於南海爭議區域的範圍，東盟成員國之間也存在不同意見。在南海問題中存在這樣的情況，即兩個國家的主權(或權益)聲索是重疊的，但其中一方不承認爭議的存在，而任何南海合作性倡議的實施都必須首先從法律上解決該海域是否存在爭議的問題。從目前來看，各聲索國都希望自己控制的海域儘可能少地被劃入爭議區域。早在中國與東盟圍繞«南海各方行為宣言»進行談判時，這一分歧就已經顯現。馬來西亞認為，南海覆蓋範圍必須嚴格地限制在西沙和南沙，因為這些島礁才是問題的核心所在，而關於南沙群島及其附近海域是否應該全部認定為爭議區域,這些國家並無統一的意見。菲律賓在聯合國等場合強調其所實際控制的南沙群島中的一部分，即所謂的“卡拉延群島”不存在爭議。印尼認為，南海爭議區域不應包括納土納地區。同樣，越南聲稱根據«聯合國海洋法公約»，反對將其所謂的“領海”和“專屬經濟區”視作有爭議的區域。爭議區域不清導致印尼和越南在海洋資源開發問題上摩擦頻繁，僅２０１６年春，印尼在納土納附近海域就抓扣５７艘漁船，其中有４９艘來自越南。
除了內部存在立場差異之外，東盟面臨的外部壓力也有所增加。次貸危機之後，中美之間的實力差距呈縮小趨勢，在東亞地區尤其明顯。中國利用這一契機適度調整了長期堅持的以自我剋制為主的地區安全戰略，在處理與日本、越南的領土爭議中表現出了較強的原則性。在美國明確宣佈強化在亞太地區的安全存在之後，中美包容性安全競爭開始在一些安全議題上呈現對抗性特徵，地區秩序中的不確定性明顯增加。東盟的發展隨之進入冷戰後的第三個階段，即地區體系激勵的邊際效應遞減，而壓力和風險開始出現，在這一時期，東盟敏感地意識到了大國競爭關係的顯著變化是導致地區局勢趨緊的主要原因。
具體來說，這種變化主要體現在兩個方面。第一，從競爭雙方的實力地位來看，大國競爭由此前的中日印競爭演變為中美競爭，也就是從地區大國之間的競爭，升級為全球性主導大國與崛起大國的競爭。在美國推行亞太“再平衡”政策之前，中日印爭相拓展對東盟的影響力，東亞峰會是以“１０＋３”還是“１０＋６”為基礎，背後就反映了中日之間的博弈。這一時期，日本政府在發展與東盟關係方面的後知後覺和被動，甚至成為其國內戰略分析家和學者們所批評的對象。印度也在持續貫徹其“向東看”的戰略思想，加強對東南亞地區的滲透。三國都較為支持東盟的主導地位，在互動中充分尊重“東盟方式”。對東盟而言，這一時期中日在釣魚島和東海油氣資源開發等敏感安全議題上的競爭沒有波及自身，反而使其從兩國的競爭中獲得了更多的好處。
然而，“再平衡”戰略的推出表明，美國改變了小布什時期對東盟被動、消極的態度，開始積極而全面地接觸東盟、參與地區事務。此外，南海問題作為奧巴馬時期美國亞太戰略的一大抓手，在美國“再平衡”的推進過程中發揮了重要作用。東盟也因此被美國視為其亞太戰略的重要支點，奧巴馬是第一個參加東亞峰會的美國總統，並在任內啟動了與東盟十國直接對話的美國—東盟峰會。由於南海問題的持續發酵，東南亞在某種程度上甚至取代東北亞和臺海成為中美安全競爭的前沿地帶。美國的“重返”意味著，在東亞乃至整個亞太地區，大國競爭的雙方從地區性大國演變為全球性的主導國與崛起國，即美國和中國，換言之，東盟國家所面對的地區結構核心特徵不再只是地區層面的權力轉移，而是全球範圍的主導權競爭。
第二個變化是零和性安全競爭的凸顯。對東盟國家來說，由於此前的大國競爭往往不是零和的，因此在與各大國打交道的過程中沒有外部壓力迫使東盟國家做出“非此即彼”的選擇。而在２０１２年黃巖島對峙事件之後，中國與菲律賓、越南等國之間圍繞南海爭議島礁頻繁發生外交和安全摩擦。作為菲律賓的安全保護者，美國以維護“航行自由”和“飛越自由”為藉口置喙南海爭議，表面上保持中立，實際暗中支持菲、越等國的訴求。日本也積極追隨美國，向兩國提供巡邏艦艇，幫助其強化海上執法力量。這一時期，中美在部分安全議題、主要是南海問題上的競爭開始具有零和特徵，當有中國官員表達南海是中國核心利益時，希拉里則針鋒相對地指出南海自由航行等議題需要美國的領導。大國競爭所涉及的議題範圍也比之前有所擴大，大國在東南亞地區的競爭除了涉及經濟、外交和政治領域，還將南海問題和區域治理囊括進來。
零和性安全競爭的出現進一步強化了其他議題領域競爭的戰略意味。比如，中國於２０１３年提出的“一帶一路”倡議本意是利用中國經濟發展的比較優勢，全面加強與周邊國家的互聯互通和經濟合作，但美國、日本等國對此非常敏感，片面地將這一倡議解讀為具有地緣政治競爭目的的戰略。為阻止倡議的實施，美國曾給除中國以外的所有亞太地區國家領導人致電，警告他們不要參加“一帶一路”框架下的任何合作，結果以失敗告終。再比如，２００９年７月，美國與泰國、柬埔寨、老撾和越南召開“美國—湄公河下游國家部長會議”，並簽署“湄公河下游倡議”。中國則在“大湄公河次區域經濟合作會議”上推動相關國家合作進一步升級。２０１１年１２月，有關各國在內比都簽署«新戰略框架(２０１２—２０２２)»，為次區域未來十年的合作發展確定了大方向，其中不僅包括加快互聯互通、促進水電開發，還強調了生態環境保護和可持續發展。
4自我修復:東盟應對南海危機的措施
由於南海問題持續升溫，東南亞地區在２０１０年至２０１６年間成為中美戰略關注的焦點。大國在南海問題上的深度介入和利益博弈是東盟危機顯現的主要外部因素。大國競爭層級的提高和程度的加劇都增加了東盟國家“選邊站”的壓力，加劇了成員國之間的戰略分化，因此東盟內部分歧出現了公開化的苗頭。東盟“分裂”的持續將會損害其作為一個整體的形象和聲譽，進而限制其取信於大國、影響大國乃至塑造地區秩序的能力，所有東盟成員國也將因此不可避免地蒙受戰略損失。面對這一不利的發展趨勢，東盟並非束手無策。從目前已經採取的措施來看在堅持“東盟方式”的前提下，東盟通過主要成員國牽頭的斡旋和調解、雙邊協調的強化和持續推進政治安全共同體建設等舉措，力圖“修復”內部裂痕，維持對外交往時基本的共同立場。
(一)彌合分裂:危機之後的穿梭外交
在南海問題上各國立場原本存在的差異並不會對東盟的團結構成實質性的威脅，然而，如果內部分歧被認為是在外部因素的作用下加劇並形成了“裂痕”，那麼對於極其珍視主權獨立的東盟而言是難以接受的。因此，在遵循“東盟方式”的基礎上，東盟對此展開了迅速的應對，其中印尼發揮了至關重要的作用。在外長會議結束後兩天內，印尼外長馬蒂在馬尼拉、河內、曼谷、金邊和新加坡之間開展了“穿梭外交”，以化解東盟內部在南海主權爭端問題上的分歧。在印尼的積極斡旋下，包括柬埔寨在內的東盟國家同意印尼提出的南海六原則。東盟外長會議結束一週後，柬埔寨外長賀南洪在金邊宣佈東盟就南海問題達成六點原則，這六點原則包括:中國和東盟都應遵守«南海各方行為宣言»的原則，落實後續行動指針，爭取早日達成«南海行為準則»，尊重國際法特別是«聯合國海洋法公約»，各方承諾自我剋制和不使用武力，以及尋求以和平方式解決爭端。新加坡對印尼的努力表示讚賞，認為“六原則”在一定程度上彌補了東盟外長會議未能發表聯合公報所造成的損害，有助於恢復東盟在區域體系中的中心地位。立場相對溫和的泰國此後擔任中國與東盟在南海問題上的協調者。
東盟作為一個整體在各聲索國之間保持相對超然的中立態度是其最寶貴的資源，也是相關國家始終願意與其保持積極溝通的前提條件，被少數國家的訴求綁架或完全置身事外都不利於東盟維持主導地位。此外，APEC、香格里拉對話會議和TPP等地區機制的迅速發展更強化了東盟被邊緣化的擔憂因此，彌合成員國之間的分歧不僅勢在必行，而且迫在眉睫。作為東盟中的“天然大國”，印尼扮演著重要角色。儘管不願意看到大國直接涉足南海、希望維持自身作為東南亞地區大國的特殊地位，印尼卻並不主張激化東盟與中國的矛盾，同時反對美國利用這一問題做出損害其周邊安全的舉動。基於上述考慮，印尼既不滿柬埔寨在南海問題上的立場，認為洪森政府受到了中國的影響，同時也不認可菲律賓在未與其他國家商議的情況下單方面訴諸國際法的行為，東盟部分成員國擔心，菲律賓的行為會損害«南海行為準則»的談判進程。
(二)避免危機再現:雙邊協調和共同體建設
儘管出現了分裂的危機，在可預見的未來，中美競爭對東盟的衝擊仍然會保持在可控範圍之內，這是因為，對東盟國家來說，基於南海議題形成的“高壓”通常持續時間較短，具有間歇性、分散性的特點。具體來說，一方面爭議事態並不總是處於高度緊張狀態，兩次危機之間存在一段時間的緩和期。另一方面，爭議引發的危機並非反覆涉及一對雙邊關係或者同時導致多對雙邊關係的惡化，而是在中越、中菲之間輪轉。由此可見，儘管地區國家關係因南海問題的發酵而趨於緊張，但外部壓力持續時間短、間隔出現、不單針對一國且不同時針對多國，它依然給東盟留下了通過雙邊協調和共同體建設等方式進行自我修復的時間和機會，換言之，從東盟發展的歷程來看,當前的外部環境對東盟總體來說依然處在比較友好的區間。
在南海爭議“高壓”的間歇期或平緩期，主要成員國之間的雙邊協調是東盟“自我修復”的另一種重要方式。對話、磋商和談判也是東盟各個綱領性文件中一直倡導的爭端解決途徑，內部的雙邊協調也符合“東盟方式”的內在要求。在南海問題使東盟的團結受到衝擊之後，印尼和越南增強了彼此立場的協調，為東盟國家起草«南海行為準則»做好了前期準備。２０１３年，兩國建立了戰略伙伴關係，這是當時兩國對最重要雙邊關係的稱謂。有分析指出，兩國都認識到東盟在應對地區挑戰中越來越重要，目前地區國家面臨的挑戰主要是指美國“重返”亞太、中國在南海爭議中越來越強硬的姿態以及日本增加防務預算、廢除和平憲法的訴求。兩國密切關係促進了地區戰略伙伴網絡的建立，對地區一體化有積極的影響。在建立戰略伙伴關係時，越南是印尼在這一地區唯一的戰略伙伴，而印尼是繼泰國之後越南第二個東南亞戰略伙伴國。在安全事務方面，該戰略伙伴關係協議為兩國圍繞地區安全問題定期、實質性交換意見提供了機會，其中包括南海爭議以及«南海行為準則»等重要安全議題。事實上，早在２０１２年７月，兩國外長在河內舉行的雙邊合作委員會第一次會議上就一致同意，推進有關交界海域聯合巡邏和建立兩國海軍聯絡機制的談判。
此外，２０１５年８月，馬來西亞與越南將兩國的全面夥伴關係升級為戰略伙伴關係。在戰略伙伴關係框架下，兩國一致同意促進東盟的中心地位和共同立場，並且重申了在南海保持和平、穩定、安全以及保障航行和飛越自由的重要性，主張一切爭議的應對和解決都應以«聯合國海洋法公約»為基礎。馬來西亞與越南同為南海爭議當事方，兩國早在２００９年就在南海問題上進行過密切配合，曾於當年５月在聯合國設置的期限內聯合提交了２００海里外大陸架“劃界案”。２０１５年兩國對雙邊關係定位的升級再度表明，彼此在南海問題上的立場趨近，儘管這並不意味著越馬在處理南海爭議摩擦中的方式是完全一致的。
２０１５年底，南海爭議中最積極的、政治體制相差最大的兩個聲索國越南和菲律賓也結成戰略伙伴。菲律賓外長德爾羅薩里奧稱這是繼美國、日本之後，菲律賓與第三個國家建立戰略伙伴關係。由於在南海問題上擁有合作空間，菲律賓和越南建立戰略伙伴關係符合兩國共同的利益訴求。對越菲來說，在南海維護和平、穩定和法治的共同利益為戰略伙伴關係的建立鋪平了道路。早在２０１１年中越關係因“平明２號”事件出現波動後不久，越南領導人張晉創在與菲律賓總統阿基諾三世的會談中便同意加強兩國海軍的信息共享與合作建立海岸警衛隊之間的熱線。黃巖島對峙事件發生後，越菲海軍交流與合作水平迅速提升。２０１３年８月，越南國防部長首次訪問菲律賓，１１月越南海軍艦艇第一次對馬尼拉進行港口訪問。除了增加安全互動之外，越菲接近也有推動東盟在南海問題上發出強硬聲音和向中國“施壓”的意圖。２０１５年１月底，兩國外長在共同主持有關戰略伙伴聯合工作組第一次會議時表示，有關各方應恪守«南海各方行為宣言»，為早日製定«南海行為準則»保持克制，不採取使南海緊張局勢升級的行為。總之，在南海爭議懸而未決的背景下，兩國更密切的外交協調和戰略接觸對於構建一個協調一致的東盟是不可或缺的重要環節。在這一過程中，相關國家之間通過夥伴關係對雙邊關係進行共識性定位是雙邊協調中的常用方法。
此外，持續推動東盟政治—安全共同體建設也是避免分裂危機再度出現的重要途徑。與雙邊協調相比，建設政治—安全共同體是東盟應對內部分歧、增進成員國之間互信的長期預防性措施。２００３年１０月，東盟宣佈未來將建立東盟共同體，並初步將建立的時間確定為２０２０年。２００９年２月，在第十四屆首腦會議上，東盟國家領導人通過了«東盟共同體路線圖(２００９—２０１５)»，表明東盟共同體的建設有了正式的時間表，將建成時間提前到２０１５年，其中，建立東盟政治安全共同體是«路線圖»的重要組成部分。早在２００４年６月，印尼在東盟外長會議上就首次提出了建立東盟政治安全共同體的設想。東盟內的新興國家越南也對政治安全共同體的建設表現出積極的態度，曾建議建立東盟應急機構和反恐部隊，並表示將全力支持東盟共同體的建設。２０１０年越南擔任輪值輪值國期間，東盟舉行了首次安全機構首長會議。２０１３年７月，越南防長馮光青與來訪的印尼國民軍總司令阿吉斯會面時稱讚印尼在東盟框架內提出的倡議，歡迎印尼繼續提出新的倡議以加強東盟各國間的團結互信，推動解決區域問題和實現２０１５年建成東盟共同體的設想。
在“東盟政治安全共同體藍圖”中，東盟政治安全共同體的建設目標被確定為提升東盟在政治和安全領域的合作水平。根據２００３年«第二次東盟共同宣言»，東盟安全共同體既不是一個防務協定，更不是軍事同盟，也沒有統一的外交政策。儘管政治—安全共同體到目前為止並未真正成型，但是共同體的建立表明東盟已經明確地向外界宣告其一體化的最終方向和根本目標。在東盟將未來發展規劃得如此清晰並做出鄭重“承諾”之後，地區大國乃至國際社會將更加關注東盟的一舉一動，以更高的標準期待東盟在推動一體化方面的積極作用，並以此衡量東盟的意義和信譽。在各國“一損俱損、一榮俱榮”的背景下，成員國做出任何有損於一體化發展方向和目標的行為都不符合東盟的“政治正確”，並可能會遭到其他國家的怨懟和孤立，而這樣的後果是成員國無法接受的。從這個角度來看，共同體的建立在一定程度上將東盟置於某種國際“監督”之下，無形中對成員國的行為構成了事實上的約束。有分析指出，在延續非強制的“東盟方式”的同時，東盟共同體的成立將會提升內部意見整合能力和處理大國關係時的自主性。作為建設政治—安全共同體道路上的階段性成果，東盟地區論壇和東盟防長會議的存續和發展，同樣有利於東南亞國家在南海問題上的政策協調，也發揮了約束成員國、抑制分歧和增進戰略互信的作用。
(三)“自我修復”的有效性及其限度
事實表明，東盟在分裂風險出現之後的危機應對措施和後續的雙邊協調、夯實互信的努力產生了一定的積極效果，集中表現為成員國之間沒有在東盟的各種場合出現公開對立。２０１６年，在所謂的南海“仲裁案”結果公佈前後，中美在南海問題上的博弈再度白熱化。菲律賓提請南海爭議“仲裁”得到了美國、日本的大力支持，美國為菲律賓提供了包括“九段線”詳細信息、仲裁費和律師服務在內的法律援助在媒體上製造輿論要求中國接受、參與仲裁併且派遣軍艦、飛機在敏感時間點上維護所謂的南海“航行自由”。“仲裁案”結果公佈後，美國國務院立即表示裁決對中菲雙方都有法律拘束力。菲律賓在仲裁結果公佈之後積極奔走,試圖說服更多的國家向中國施壓，澳大利亞也隨聲附和，新加坡和越南委婉地表達了對所謂“仲裁案”結果的歡迎。為阻止美國及其盟友以“仲裁案”結果為由詆譭中國，王毅外長於２０１６年４月訪問了文萊、柬埔寨、老撾並與三國就南海問題達成重要共識，即“四點共識”。根據中方公佈的會談情況，四點共識分別是:南海爭議不是中國和東盟之間的問題;各國有權根據國際法自主選擇爭端解決方式，不贊成單方面強加於人的做法;根據«南海各方行為宣言»，應由直接當事國通過對話協商解決爭議;域外國家應在爭議解決中發揮建設性作用，而不是相反。
隨著杜特爾特當選菲律賓新總統，奧巴馬政府也由於大選臨近而進入“垃圾時間”，國際社會對所謂“仲裁案”的關注有所淡化，南海問題在２０１６年下半年逐漸趨於緩和。外部壓力的減輕有助於東盟內部分歧弱化，這是“自我修復”措施可能發揮更顯著積極效果的必要條件。此前積極致力於推動南海問題國際化和多邊化的越南很快做出了政策調整，立場向相對中立和溫和的其他東盟成員國靠攏。越南的轉變首先體現在改善對華關係上。２０１６年８月底國防部長吳春歷到訪中國，此後總理阮春福於９月訪華，中越關係因此迅速恢復到了正常水平。與其相應，為了彌補此前積極渲染所謂“仲裁案”對中新關係的消極影響，新加坡也“順勢而為”，尋求與中國接近。２０１７年９月１５日，新加坡總理李顯龍宣佈將於當月１９日至２１日訪華，在訪美之前先訪華以及宣佈訪華與啟程只相隔三天都充分表明，新方急於改善對華關係。為避免被視作東盟的“異類”，越南、新加坡主動調整對外政策，在南海問題上回歸相對平和的立場，此舉客觀上減小了成員國之間的分歧，有利於東盟在南海問題降溫後恢復團結。在這一背景下，東盟在南海問題上的措辭也發生了顯著變化。２０１６年第２９屆東盟峰會輪值國宣言明確表達了對擴建島礁和爭議升級的“嚴重關切”，並且提及與之相關的航行和飛越自由等問題。而在２０１７年的輪值國宣言中，東盟在南海問題上的表態卻非常溫和，不僅沒有表示“嚴重關切”，將主要篇幅用於強調對“南海行為準則”具體磋商的期待，而且對各方保持克制、非軍事化和遵守«聯合國海洋法公約»著墨不多。
結 論
作為冷戰後亞太秩序中不可缺少的一環，東盟在與周邊大國相處時不僅要堅持大國平衡的基本方略，還需要妥善應對大國關係變化帶來的衝擊。除了外部環境之外，東盟內部領導核心的集中程度是影響其行動力的主要內因。冷戰結束至２１世紀第一個十年，新成員的加入、金融危機的爆發和強勢領導人的下臺使其領導核心弱化，但是東盟適時地藉助中國融入地區國際社會的契機，逐漸發展成一個與中國、日本、印度和美國都結成戰略伙伴的地區組織，並在深化與地區大國各個領域接觸的過程中將自身打造為亞太地區多邊關係網絡的樞紐。隨著全球金融危機之後中美實力迅速接近，地區大國間的競爭升級為主導大國與崛起大國的競爭，競爭覆蓋的議題範圍也有所擴大，並且越來越呈現出較強的零和特徵，東盟面臨的外部壓力和風險隨之增加，南海問題的升溫甚至一度造成了東盟的公開分裂。在外部不穩定因素特別是大國關係波動可能使東盟變得更不團結的背景下，由於無法突破“不干涉內政”原則，東盟將不得不更加依賴短期的內部協調以應對突發的分裂風險。與此同時，在大國競爭的緩和期，東盟將致力於雙邊關係的強化和長遠的共同體建設，以減少再次發生分裂的幾率。
２０１７年以來的地區實踐再次表明，亞太地區不只有中美兩個大國,中美關係也不只是受南海問題的驅動，零和競爭既不是中美在亞太地區雙邊關係的全部，更無法涵蓋地區大國競爭的所有特徵。杜特爾特當選總統後，菲律賓不再充當南海爭議的“挑釁者”，加之此前特朗普入主白宮並與中國領導人在海湖莊園會晤，中美關係呈現出轉暖的趨勢，美國借中菲爭議炒作南海問題的動力有所下降，中國與東盟達成“南海行為準則”框架協議。當前，在中美關係中，管控經貿摩擦和朝核問題的重要性仍然高於南海問題，東盟所感受到的大國競爭壓力有所減弱。在這一背景下，越南和新加坡的南海立場也隨之轉變，兩國都相繼改善了對華關係。一些樂觀的估計認為，未來５年至１０年，南海將會持續低度緊張的態勢，但中美都不會輕易捲入武裝衝突。然而，隨著美國近期在南海“巡航”的頻度顯著增加，中國在南海舉行軍演，未來兩國圍繞南海問題的博弈如何發展依然存在較大的不確定性。
從東盟內部來看，領導力較為分散的局面短時間內不會發生重大變化,缺乏“監管人”的局面使得東盟無法發展為一個強勁且有韌性的國際組織。以“舒適度”為原則的東盟也不太可能通過強有力的內部整合增強組織的凝聚力，同化成員國多元的利益訴求。與此同時，東盟作為各國利益“公約數”的作用仍將持續存在，而且將在彌合彼此分歧、強化內部協調的過程中不斷擴大。在這種情況下，成員國之間的分歧更有可能體現在各國自主地強化或弱化與大國的雙邊關係上，而不是東盟內部的直接對立。對東南亞國家來說，與大國雙邊協定的數量更多，重要性不可替代，東盟這一組織依然是它們發展與大國關係時的重要補充。
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