一、改制概况
光绪三十年（1904），陕西巡抚升允奏准“裁官节费以济饷需”，在机构官员设置上开始裁减闲缺。具体办法为：裁去督粮道，唯留仓大使一员隶于藩司，以藩司兼管粮道之事。粮道分守的西安府、乾州、鄜州，改由盐法道兼辖。粮道当时是藩司下属的最大衙署，陕西裁粮道的目的，正如升允所言：“所谓十羊之脯，不如一牛，当取其大故也。”由于裁减粮道影响至大，尤其是粮道的房科（房和科均为道之下的部门），享有实权，利益极大，裁撤有可能引起官场动荡。对此，升允甚至采取了秘密措施。在奏折中说：“粮道一缺人人利之，裁缺之议一出，必有把持阻挠，使不得行其志者，且该道房科尤为利薮，此缺一裁，则若辈失业。奴才之愚，尤恐其遥通声气，阴用牵制之术。故此次奉旨以后，独自筹画，并未行司局，亦未与属员相商。”同时，还裁革西安府专管清军事务的清军同知署和专管旗民诉讼的理事厅，原清军事务由西安府兼管，原理事事务由巡抚衙门笔帖式兼管。
光绪三十三年（1907），随着中央改制，总核官制大臣奏定外省官制改革方案。“参仿京曹官制之意，求京朝与行省上下相维。”在致各省督抚电中，指出地方官制的弊端为：“亲民之职，古今中外，皆所最重。我朝承明制，管官之官多，管民之官少。州县以上，府道司院层层钤制，而以州县一人，萃地方百务于其身，又无分曹为佐，遂至假手幕宾，寄权胥役。坏吏治，酿祸乱，皆由于此。”所提改革方案的主旨是：一、缩减层级，省直接管理府州县，改变过去府和直隶州厅辖县的旧制，府、直隶州、直隶厅均不辖属县，与州、县同为亲民机构。分地方为三等，甲等曰府，乙等曰州，丙等曰县。现设知府解其所属州县，专治附郭县事（附郭县即知府衙门所在县），仍称知府，秩从四品，裁革原设首县；直隶州知州不辖属县，与散州知州统称知州，秩正五品；知县保持不变，秩从五品；直隶厅抚民同知改为知州，直隶厅抚民通判改为知县。这一改革的实质，是裁减省至县之间的中间层级，把原来的中间层级统统改为与县平行，只是长官级别不同。二、设置县曹，每府州县各设六品至九品官若干，分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务，同集一署办公。各府、州、厅、县下设佐治官员，包括警务长、视学员、劝业员、典狱员、主计员等，分掌各项事务。这一改革的实质，是充实县衙下属的部门，并使其规范化。三、行政与司法分离，行政机构之外别设审判厅，另置审判官，受理诉讼。省设立高等审判厅、府设地方审判厅，县设初级审判厅，承理诉讼及上诉事件。与审判厅对应设立检察厅。各级审判厅、检察厅均属法部直辖，其官员均由法部请简、奏调或委用。各州县划为数区，每区设谳局一所，受理细故诉讼。四、试行代议制，各府厅州县设立议事会，由民选议员公议地方应办之事，并设董事会，由民选会员辅助地方官办理议事会决议之事。五、保留巡道为监督机构，监督各府州县。随后，以总核官制大臣名义奉旨颁行《各省官制通则》三十四条。另外，继续进行军制改革。中央改兵部为陆军部，分全国陆军为常备军、续备军和后备军。常备军全国拟编三十六镇，按省分配，限年编练，由督练处统管。全国绿营兵一律改为巡警。各省原有防营、练营及杂项队伍，一律改为巡防队。仿宪兵之制建立陆军警察队，专司稽查军队，兼为地方行政司法警察之辅助。在地方官制改革的同时，对铨法任用等人事制度进行改革。停止科举后，各项专业官职，如司法、学务、巡警、劝业等，任用各专科毕业人员，考试录用。各省官学原有生员，筹拟出路，以增加考取优贡、考用誊录、准令报捐等办法继续任用之。变通轮补班次和选缺轮次。此后，陕西省根据清廷的统一规定，进行了地方改制。
二、督抚权力的变化
晚清改制时，中央调整了地方督抚的权力。一方面，为了解决同治以来地方督抚权力渐大的问题，规定督抚以下的各司道由中央直辖，以削弱督抚权力，另一方面，又根据地方管理的实际需要，改变了督抚衙门不设属官的旧制，设立幕职。幕职分为秘书员和参事员等。秘书员掌理机密文电章奏及不属于各科之事，并参与一切要政事情；参事员掌理各科文牍。督抚衙门所管事宜分科办理，所分之科有民政科、法科、度支科、吏科、学科、礼科、农工商科、邮传科、军政科、交涉科等。各科承接京师各部院所司事项及文牍，遵循办理。各科另设副员若干，收发员、缮写员和书记员若干，承办收发、撰拟及誊写事宜。督抚衙门除设幕职分科治事外，还设会议厅定期议事。
督抚之下设三司两道，三司为布政司、提学司、提法司，两道为巡警道、劝业道。三司两道各定属员，分科治事。原分守道、分巡道一并裁撤，只酌留兵备道。地方财权民政，一并统于布政司。三司两道，均由中央部院直接统辖，削弱督抚权力。布政司直属中央度支部，提学司、巡警道虽为督抚属官，但员缺由学部、民政部奏请简放，平时办事成效亦由学部、民政部查核奏闻。所有各省司道官职，均系于中央各部，以求“上下贯通”、“无庸间隔”。
三、三司两道制度
（一）布政司
改制后的布政司，改变了以前盐、粮、关各有专道，厘金、税局杂乱无章的局面。为了统一财政，清政府明令各省藩司统管财政，先设清理财政局，由藩司任总办，核订章程，调查款目，作为预算决算之预备，然后令各省督抚将涉及财政之一切局所限一年内次第裁撤，统归藩司经营。阖省款项，由司库存储，分别支领。各省藩司直辖度支部，由部考核。凡涉及财政之重大事件，均由藩司一面详报该管督抚，一面径报度支部考核。藩司办事优劣，亦由度支部奏请奖惩。藩司内部机构，实行分科办事之法，裁撤原有之经历、照磨、理问等官。
藩司下设各科，由各省奏请，不取划一之制。按陕西巡抚恩寿于宣统元年（1909）奏请，陕西藩署政务公所拟编为总务、吏治、田赋、军需、厘税、粮务六科，各遴选科长、科员专司其事。由于改制后的藩司既归并了以前的粮、盐等道，又归并了军兴以来的厘税局、筹款所等机构，事务较繁，使其成为督抚以下的最大衙署。
（二）提学司
随着晚清新学的兴起，清廷特设管学大臣，以综理全国学政。陕西办起高等学堂以后，按照清廷的规定，由高等学堂管理学务。光绪二十七年（1901），陕西巡抚曹鸿勋以高等学堂管理学务“不特与原章不合，且与学堂权限不分，诸多窒碍”，奏请成立学务处，成为全国首创。到光绪二十九年（1903），陕西学务处的办法被推广到全国，张之洞会同管学大臣张百熙等人上奏学堂章程，提出：“各省遍设学堂，其事至为重要，必须于京师专设总理学务大臣，统辖全国之学务。”“至各省府厅州县，遍设学堂，亦需有一总汇之处，以资管辖。宜于省城各设学务处一所，由督抚选派通晓教育之员总理全省学务，并派讲求教育之正绅参议学务。”此后，其他各省陆续建立学务处。
光绪三十二年（1906），由学部、政务处奏议，裁撤各省学政，改设提学使司。值得注意的是，清廷要求，原有学政不能随着改制自然转为提学使，而是要求原有学政均回京供职，另委提学使，统辖地方学务。原设之学务处，也随之裁撤归并。
提学使秩正三品，位列布政使之次，按察使之前。为督抚属官，承学部之命，其职掌为：稽核学校规程，考查各属教师和教职，兼管各驻防学堂，派委科长以下各员，札委、更换劝学所总董，考成所属府厅州县学务，了解汇报学务议长、议绅之才品学识，聘用、节制、考核所属高等学堂以下各学堂监督、堂长、教员等，会同藩司筹划所需经费。陕西原学政衙门在三原，至此改在西安，与巡抚同城。首任陕西提学使为刘廷琛，刘改任京师大学堂总监督后，先后由张藻、张筠、余堃担任陕西提学使。提学使下设省视学六人，秩六品，承提学使之命巡视府厅州县学务。宣统元年（1909），经陕西巡抚恩寿奏请，提学使余堃主持创建了陕西省图书馆。
设立提学使后，已裁撤的学务处改为学务公所。学务公所设议长一人，议绅四人。议长由督抚咨命学部奏派，议绅由提学使延聘，其职为辅佐提学使参划学务，并备督抚咨询，均给薪资，令常川驻省。学务公所下设六科，分科治事。各科设科长一人，秩五品，副长一人，秩六品，科员一至三人。并酌设司事、书记等员，开支工薪，但不作缺底。六科为总务科、专门科、普通科、实业科、图书科、会计科。总务科负责办理公文函电、案卷册籍，编撰学务事项报告，任用考核升黜更调所属职员，核定规则章程，管理学堂卫生，雇聘外籍教职人员，编印教育官报，以及其他杂项事务。专门科掌管高等学堂及各种专门学堂的教课规程，管理教务、教师及学生的所有事务，管理海外游学生事务，保护、奖励各种学术技艺。普通科掌管高等、初等师范学堂和中等学堂、女子师范学堂和女子中学堂、小学堂的教课规程，管理各学堂的设备规则，管理各学堂的教务、教员及学生的所有事务，管理通俗教育、家庭教育、教育博物馆以及与中小学堂相类似之学堂的所有事务。实业科掌管农业学堂、工业学堂、商业学堂、实业教员讲习所、实业实习普通学堂、艺徒学堂，管理实业学堂的设立、维持和教课规程、设备规则，管理实业学堂的教务、教员及学生的所有事务，并考察本省实业情况，筹划扩张实业教员与费用。图书科掌管编译教科书、参考书，审查各种学堂的教科书籍，集录讲义，经理印刷，翻译本署往来公文书牍，并管理图书馆、博物馆事务。会计科掌管经费的收支、报销、核算，稽核本省省会及府厅州县教育费的使用，管理各种学堂的建造和营缮事务。
提学使设立后，各府厅州县均设立劝学所，按划定区域劝办小学，以期逐渐推广，普及教育。劝学所设视学一人（后改为劝学员），县视学兼充学务总董，给予正七品虚衔，常驻府厅州县城，负责调查筹款兴学，指导劝诱市镇乡村学堂，研究学校管理及教育学等。从设立提学使到宣统元年（1909），陕西相继设立了81个劝学所，设有学务总董79人，劝学员554人。
为了推广新学，在设置提学使的同时，各省成立教育官练习所，由提学使聘请本国或外国精通教育之人讲演教育、教授、管理诸法及教育行政、视学制度等，自提学使以下所有学务官员均得到堂听讲。光绪三十二年（1906），为了发挥士绅力量办教育，学部又奏请在各省设立教育会，以求“上下相维，官绅相通，藉绅之力以辅官之不足，地方学务，乃能发达”。教育会的设立，由议绅、省视学、各学堂监督、堂长及学界素有声誉者发起，省为教育总会，府厅州县为教育会，无上下隶属关系，每地只许设教育会一所。教育会设会长、副会长，均于会中公举，禀请提学使审查允准，任期三年，其会规章程，由会中议定，禀提学使批准。教育会主要进行教育研究，培育师资，调查境内各种学堂的教学、管理、设备、卫生等事项，促进办学，筹设图书馆、教育品陈列馆、教育品制造所等。陕西教育会设置后，汇集了一批进步人士，对于陕西辛亥革命起了重大作用。
（三）提法司
光绪三十三年（1907）的《外省官制通则》规定，改过去的提刑按察使为提法使。“受本管总督、巡抚节制，管理该省司法上之行政事务，监督各审判厅，并调度检查事务。”至宣统元年（1909），经法部等衙门会奏，宪政编查馆核定各省提法使司官制，到宣统二年（1910）正式颁谕，陕西于宣统二年七月正式改按察司为提法司。
提法使秩视正三品，承法部及督抚之统率，其职掌为：一、凡遇省内各级审判厅及各级检察厅对现行各项法律有疑义而不能决定时，提法使应详拟解释，申请大理院核示之。二、对各死罪案件，由提法使备缮供勘，详请督抚具奏，交大理院复判，法部核定，汇集具奏。军流以下人犯，由提法使汇案详督抚咨报法部。三、提法使随时亲往视察或派员往视本省各级审判厅、检察厅，并将巡视情况申报督抚和法部。四、提法使筹办司法上一切事宜，并随时申报督抚，转咨法部。五、督饬办理本省监狱事宜。六、考试、录用、考核所属科长以下官员。
提法司下分设三科，即总务科、刑民科、典狱科。各科设科长一人，秩视五品，一等科员一人，秩视六品；二等科员一至四人，秩视七品；书记五人，秩视八九品。总务科掌管审判厅、检察厅、监狱的各类官员补署、升降、褒奖、处分等人事事宜，收发文件，编撰档籍，统计报告，以及经费预决算和一切杂项事务。刑民科掌管各项法律疑义的解释和请示事务，管理各级审判厅的设立、废止和管辖区域更改，编撰刑事、民事、注册档籍统计，稽核检察事务及管理司法警察，办理秋审、恩赦减等及留养事务，管理死罪案件备缮供勘及军流以下人犯申报事务。典狱科掌管监狱改良和推广习艺所，稽核罪犯工作成绩，编撰监狱统计事项。改设提法司后，原提刑按察司的经历、司狱二员裁缺，原有书役尽行裁革，原按察司下设的积案、统计、筹办审判厅三局所，均裁并归入各科。唯审判厅尚未遍设之前，原有的发审局改为督审处，负责解勘翻供及提省审办主要案件。陕西提法司还在司下附设了读律馆。
光绪三十三年（1907）以后，地方开始试办审判厅和检察厅。在《外省官制通则》的奏摺中，提出了“分设审判各厅，以为司法独立之基础”。“现在法部、大理院既经分设，外省审判之事，自应由此划分权限，别立专司，俾内外均归一律。”至宣统元年（1909），法部拟定了《筹办外省省城商埠各级审判厅补订章程办法》八条和《各省城商埠各级审判厅、检察厅编制大纲》十二条，以及《各省城各级审判厅筹办事宜》四条。规定：各省应分别情况，分三级设立高等审判厅、地方审判厅、初级审判厅。省城设高等审判厅一所，首县设地方审判厅一所，初级审判厅一至二所。商埠与省城不在一处且事繁者，可设高等审判分厅。凡设立审判厅的地方，均同时设立同级检察厅。至宣统二年（1910），全国共设各级审判厅和检察厅各173厅，其中高等审判厅和检察厅各22厅（每省一厅），高等分厅各2厅，地方审判厅和检察厅各56厅，地方分厅各5厅，初级审判厅和检察厅各88厅。陕西省有高等审判厅和检察厅各一，地方审判厅和检察厅各一（设于西安府），初级审判厅和检察厅各二，各级审判厅均分设民事庭一，刑事庭一。
陕西高等审判厅设于宣统二年（1910）十月，设厅丞一人，秩正四品；典簿一人，秩正七品；主簿二人，秩从七品；录事四至六人，秩正九品。所辖民事、刑事两科各设合议推事三人，秩从五品。陕西地方审判厅本应在各府设置，但实际只设于西安，设厅长一人，秩从四品；典簿一人，秩正七品；主簿一至二人，秩正八品；录事四至八人，秩从九品。所辖民事、刑事两庭各设合议推事三人，秩从五品。初级审判厅本应在各县设置，陕西仅在咸宁、长安两县设置。初级审判厅分刑民两科，每科设推事二人，秩从六品；录事二人，秩从九品；书记生一至二人。
陕西高等检察厅设于宣统二年（1910）十月，设检察长一人，秩正四品；检察官一人，秩从五品；典簿一人，秩正七品；主簿一人，秩从七品；录事二人，秩正九品。陕西地方检察厅亦应在各府设置，但实际只设于西安，设检察长一人，秩正五品；检察官二人，秩正六品；典簿一人，秩正七品；主簿二人，秩正八品；录事一至二人，秩从九品。初级检察厅本应在各县设置，陕西只设于咸宁、长安两县。设检察官一人，秩从六品；录事二人，秩从九品；书记生一至二人。
审判、检察官员的请简、奏补及委用，属于法部直辖，与行政官员任用办法不一样，在人事上奉行司法独立原则。
（四）巡警道
光绪二十七年（1901），清政府颁谕各省，饬练巡警军，是为清朝建立巡警之始。光绪二十八年（1902），直隶总督袁世凯在保定创设保定警务局，并于七月初五专折奏定警务章程。九月十六日，清政府谕饬各省仿照直隶办理警政。自此，各省相继创办。光绪三十一年（1905），陕西成立警务总局，由原来的保甲总局改设。陕西巡抚制定了《陕西警务办法章程》，规定原保甲总局改为警务总局后，藩、臬两司为总办，首府为提调，长安、咸宁两县为稽查，原保甲总局提调改为警务帮办提调，下设有正副文案员、收支员各一名，书办、局差、提刑等职员多名。总局下设四个分局和二十五个派出所，并辖长安、咸宁两县的巡警习艺所。
各省的巡警军，大都由原来的巡防、绿营兵改编。陕西在办巡警时，将原来的协标一营、抚标三营改练为巡警军，以过去之哨弁分别带领，原绿营官员自都司、守备以下，改为总巡、分巡、巡官、巡长、巡目、巡记等员。
光绪三十三年（1907）的改制，在此前试办巡警的基础上，各省普遍设立巡警道，管理全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生诸事务，置司道一人领其事。光绪三十四年（1908），民政部拟定了统一的巡警道官制。陕西巡警道，系巡抚恩寿奏请由原盐法道（兼分巡凤邠道）改设而来。
巡警道归督抚统属，秩正四品，掌一省之警政，具体包括十事：一、总理全省警政，统筹全省警务，酌量本地方之情形，制定各项警务办事细则，禀请督抚核准施行。二、督饬全省所属府厅州县，分区举办巡警事宜，随时考察或派员视察各地。三、统率全省各种警察，包括行政警察、高等警察、国际警察、消防警察，以及一切地方警务人员。四、管理地方治安、整饬风化。五、编查地方户籍。六、稽核地方道路工程。七、处理违警罪。八、管理地方卫生、防疫事宜，督察各医院医务。九、负责地方消防事宜。十、董办地方巡警学堂。除此之外，巡警道还可兼管其他地方事务，陕西巡警道兼管本省盐法、水利等事宜。
巡警道设置专署，在省会所在地设立警务公所一处（由原来各省巡警总局改设），陕西则称警务总署，设有总办、会办，下有提调、总巡、文案、收支、巡官、巡弁、巡记、巡长、巡兵。巡警道督率所属官员，每日入署办事。警务总署为全省警务的执行机构并直接管理省城警务，按照巡警道官制的统一规定，陕西警务总署设置四科，分科办事。各科设科长一人，秩视六品；副科长一人，秩视七品；科员三四人，秩视八品。其员缺一般以警务学堂毕业生充任。警务总署分设四科为总务科、行政科、司法科、卫生科。总务科掌公所总汇之事，包括承办机要、议订章程，考核属员，分配官署，编存公牍，收发经费，统计报告及开办巡警学堂等事务。行政科掌管各类警察（行政警察、高等警察、国际警察），管理整饬风俗，保护治安，调查人口户籍，稽核道路工程及消防等事务。司法科掌管司法警察，负责预审、探访、督捕、拘押及处理违警罪等事务。卫生科掌管卫生警察，负责清道、防疫、检查食物、屠宰、考验医务、医科及官立医院等事务。陕西警务总署除四科外，还辖有消防队、警生教练所、咸长两县习艺所等。总署下设城内东南西北和城关东南西七个分署，分署下设二十七个区，七十个警棚，一百六十六个岗亭。据宣统二年（1910）统计，陕西总署共有官警员役七百八十五名。
各府厅州县均设置巡警局，设置警务长一人，并划分所管辖地方为若干区，分设区官若干。警务长品秩与科长等同，督率各区官办理地方警察、消防、户籍、卫生缮建等事务。地方设置巡警队，编制巡官、巡长、巡警若干，分职治事。
（五）劝业道
光绪二十八年（1902），上谕令有矿省份创办矿务，其后，部分省办起了名称不一的实业机构。光绪二十九年（1903），清政府根据商部奏请，谕各省将军、督抚筹划设立路矿、农务、工艺等公司。到光绪三十三年（1907），根据《外省官制通则》，于全国统一设置了劝业道。
陕西劝业道正式设立于宣统元年（1909），劝业道一人，归督抚统属，秩正四品，掌管全省农工、商业、交通、石油、邮传等各项实业。清廷要求委派劝业道官员人选，应曾办理过农工商矿及交通事务等项差使，或创办过公司、局、厂且有成效，或曾在农工商部任职，或对农工商矿及交通素有研究。陕西劝业道系由粮道裁撤以后改设而来。劝业道的具体职掌为：详细调查、认真揣度本职所涉各类实业，提出兴办农工、开发矿务、推广铁路邮电的意见并设法筹办，督饬地方官员兴办实业，考察所属人员办事勤惰，劝导稽查本省原有的商会农会，筹商、督饬、保护本省原有的工商局、电报局、邮政局，统辖本省原有的官办、官督商办实业。原有实业不便概行归并于劝业道者，则可将旧有总办改为会办或坐办。
省劝业道设置专署，在所治地方设立劝业公所，劝业道督率该道所属官员，每日入所办事。劝业公所分设六科，为总务科、农务科、工艺科、商业科、矿务科、邮传科。各科设科长一人，秩视正六品；副科长一人，秩视正七品；各科设科员二至五人。总务科掌管承办机要、议订各项章程、考核属员、编存文牍、收发经费、统计报告以及管理实业学堂和交通学堂事务。农务科掌管农田屯垦、森林、渔业、树艺、蚕桑以及农会和农事试验场事务。商业科掌管商业、商勋、赛会、保险以及商会事务。矿务科掌管调查矿产、查核探矿、开矿、聘请矿师以及矿务公司事务。邮传科掌管航业、铁路、轮车、电线、测量沙线、营治埠头厂坞、考查道路、稽核通运、行车以及电话、电车、邮政等事务。
各府厅州县设置劝业员一人，劝业员应参用本地士绅，受省劝业道以及该地行政官员指挥和监督，掌管该地实业与交通各项事务。
劝业官员的任用，一般要求为高等或中等实业、路电各类学堂毕业者，或曾办理各项实业确有经验者。
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