我国现行宅基地管理制度为工业化发展、农民安居乐业和农村社会稳定发挥了积极的历史作用。但随着社会转型和经济体制改革不断深化，现行宅基地管理制度已不能适应当前市场经济体制和城乡一体化协调发展的需要，成为一个亟待研究和解决的问题。
宅基地利用中存在的问题
1.宅基地闲置明显
(1)建新未拆旧导致宅基地闲置。《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。但由于各地受生产生活条件、风俗习惯等因素影响，农村“一户多宅”现象较为普遍。
(2)农户进城落户导致宅基地闲置。大量农民进城务工、经商，成为城市建设的重要参与者，部分进城务工人员选择在城市长期居住，其农村原有宅基地由于现行法律法规禁止交易而无法转让，法律又未赋予农村集体经济组织收回的权利，导致大量宅基地闲置。按照我国现行农村居民点户均建设用地153平方米测算，未来两个十年规划期内，每年宅基地闲置面积将达18亿平方米。据相关统计显示，截至2014年，仅湖南省宜章县“空心村”面积就达33.5万平方米[1]。随着城镇化的发展，农村大量人口转移到了城市，但宅基用地非但未减少，从2005年到2012年山东反而还增加了约270万亩”[2]，出现了城镇和农村住宅“两头占地”的局面，这无疑造成巨大的浪费。
2.人均宅基地使用面积超标
《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”自1986年《土地管理法》颁布以来，农村宅基地限额标准至今未作调整。随着农村经济发展，农民改善居住条件的诉求越来越强烈，农民建房面积超过限额标准的现象也越来越突出；再加之地方政府对宅基地申请的审批把关不严，违规批地现象屡屡发生。如湖南省常德市现辖9个区县市、另设有经济技术开发区，共有乡镇225个、农村户籍数近150万，全市宅基用地达到3.7亿平方米，户均使用面积近250平方米，即使以户均用地180平方米这个上限数据计算，仍超用地标准1/3强。超标准占用宅基地，既影响了耕地保护基本国策的贯彻落实，也造成了土地资源浪费。
3.未批先建现象多发
《土地管理法》第62条规定：“农村村民建住宅，应经乡(镇)人民政府审核，县级人民政府批准后，再由农村集体经济组织向宅基地申请者提供宅基地使用权。其中涉及占用农用地的，须依法办理农用地转用审批手续”。但实际操作中，在基层政府监管不力、村民法律意识淡薄和法律宣传缺失等综合因素影响下，很多村民认为只要递交住宅建设和用地申请，就可以建造住宅，导致未批先建现象较多，未批自建亦不在少数。
4.土地利用规划存在不足
(1)农村建设缺乏规划。长期以来，城乡规划部门对农村村庄布局和村庄内宅基地选址的重视程度不够，部分村镇建设规划尚处于空白阶段，导致村庄内外布局分散杂乱，土地利用效率低下，大量土地资源被闲置浪费。以山东省为例，“截至2015年，全省6.5万个行政村中仍有30%的村庄尚无村庄规划”[3]。在实践中，有的村庄即便其规划健全完善，但在村镇建设过程中，各项功能性规划及宅基地选址规划并没有完全依照规划部署开展。新世纪以来，山东、江苏和浙江等省份先后制定实施新农村、新社区建设规划，但由于涉及宅基地置换、转让这一核心问题，导致集中配置各功能性基础设施(供水、供电、道路改建以及垃圾处理)的难度较大，因此，规划落实的效果并不理想。
(2)规划编制创新性不够。基层土地规划侧重于评价，尤其强调对农用地的评价，区域整体资源的空间布局及其优化配置反而被忽视。对规划期内地方项目落地的空间、位置缺乏科学评估，土地规划的独特性、科学性和先进性难以体现。部分基层土地规划没有尊重当地风俗习惯，缺乏地方特色。
5.“灰色交易”大量存在
《土地管理法》规定，宅基地所有权归农村集体所有，集体成员只有使用权，无权对其进行处分，也不能进行转让。但法律并未禁止附着于宅基地之上的房屋交易转让。因此，在城郊地区、城市边缘地区及经济较为发达的村镇，宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式私下流转与暗地交易现象频频发生。即在现行法律禁令与强烈转让意愿这一不可调和矛盾当中，宅基地隐形市场便是其产物之一。
宅基地管理制度缺陷分析
1.“一户一宅”政策缺陷
《土地管理法》关于宅基地数量的规定，主要是针对初始取得宅基地而言，并未禁止村民以其他合法合规方式占有另外一处宅基地。《土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。但这并不意味着不允许村民出卖、出租住房。且《继承法》《物权法》等相关法律明确规定农村住宅可以继承，按照“房地一体主义”原则，村民完全可以合法获取另外一处宅基地。
“一户一宅”政策自身的缺陷，影响了现实操作。一是农村人口生育较早，随着生活改善和医疗技术革新，人的寿命随之提高，“三世同堂”乃至“四世同堂”成为普遍现象。以“三世同堂”为例，按照“一户一宅”政策，此大家庭可拥有至少3处宅基地，若此大家庭合户居住至少造成2处宅基地闲置。二是对宅基地范围的界定模糊，导致日常操作中难以把握，个别地方核定宅基地面积时仅量算房屋占地面积，致使宅基地实际占地面积过大[4]。三是对宅基地使用面积超标，或通过遗赠等方式造成“一户多宅”等既定事实的处理尚无具体对策。正是由于现行农村宅基地使用管理政策核心的“一户一宅”政策本身不完善，致使其难以贯彻落实，“过程”合法而“结果”不合法的现象普遍存在，如宅基地实际占地面积过大，“一户多宅”等。这是我国当前农村宅基地利用管理混乱的重要制度性根源。
2.审批监管制度缺陷
现行宅基地审批管理政策与现实要求脱节，导致地政管理绩效受到直接影响。
(1)审批环节繁冗。按照《土地管理法》规定，宅基地用地大致需要经过以下程序取得：成员申请→集体组织讨论→基层政府审核→县级政府批准→农用地转用→省级政府批准。可以看出：审批环节多、手续繁、周期长，且横跨国土、建设和规划等多个部门。同时，基层政府受人力财力限制，审核过程往往只做形式审查，因此，若对村委会审批权缺乏有效的监督和约束，容易引起违法批地等权力寻租问题。
(2)重审批、轻监管。宅基地审批环节繁冗，使得地政管理部门忙于审批而轻视监管。即便是监管环节，也未涉及集约节约用地的指标上限控制、中间过程管理的程序以及实地竣工勘验等内容，致使运用行政手段促进土地资源精细化管理、宅基地集约节约利用的能力发挥不足。
(3)处罚手段过于单一。《土地管理法》和《城乡规划法》等法规政策对违规建设宅基地行为的处罚都提到“限期拆除”措施，如果简单采取强制拆除措施，既违背了保障农民权益的初衷，又会给实际操作带来不小的难度。
3.限制流转制度缺陷
(1)农村宅基地退出机制缺失。《土地管理法》在宅基地审批环节作了详细的规定，但对宅基地的退出仅列举三种可收回的原则性情形(为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；不按照批准的用途使用土地的；因撤销、迁移等原因而停止使用土地的)。面对可收回具体政策界线、收回程序和补偿标准等未作明确规定。如对部分长期在城镇稳定就业且户籍关系已脱离农村的人员在农村占有的宅基地，长期闲置的农村住房是否可以收回等实际问题都未作规定。
缺乏鼓励村民主动退出宅基地的补偿机制和激励机制。宅基地退出并未出现在现行法律规定之中，在农村社会保障不足、宅基地无留置成本的情况下，村民对退出宅基地缺乏安全感，不愿在未得到合理补偿的情况下退出宅基地。同时，大量已在城市定居，或打算迁移到城镇长期居住的村民，其合法拥有的宅基地使用权不能入市交易，宅基地的财产权益难以实现，这既不利于我国新型城镇化的发展，客观上也加剧了宅基地用地紧张。
(2)农村宅基地流转政策本身界定不明。表现在严禁宅基地使用权流转与宅基地之上定着物可以流转两者之间存在矛盾。即法律关于禁止宅基地流转的规定，仅特指宅基地使用权的单独流转，却并未限制基于房屋转让等其他原因而引起的宅基地使用权一并转移的情形。正是由于宅基地流转政策规定有漏洞，导致实践中宅基地灰色交易势头不降。
(3)严禁城镇居民在农村购置宅基地和住房的政策过于简单。现行法律并未禁止城镇居民到农村购买住房，但国家本着切实保护耕地原则，相继制定出台相关规范性文件加以遏制。这些规定过于简单且法律效力低，对已有违法问题缺乏有效处理办法和具体操作方案，致使实际管理成效不理想。
4.宅基地管理体制机制障碍
(1)房地分离管理体制。农村宅基地利用管理涉及国土资源、住房建设和城乡规划等多个行政管理部门，这些政府部门间缺乏协同合作，致使农村宅基地管理效率总体偏低。具体表现为：村庄建设规划和土地利用总体规划衔接不畅且规划滞后，上下位规划在规划期限、编制办法、用地规模和指标控制等方面存在差异，规划管理体制未能理顺；在宅基地审批管理、执法管理、旧村整理改造和美丽乡村建设过程中各部门之间的工作协调度较低，从而难以发挥整体功效以引导村庄合理布局，促进宅基地集约节约利用。
(2)农村宅基地管理组织保障滞后。目前，基层国土管理机构普遍存在组织不健全、人员配备少和经费保障不到位等问题，致使宅基地规划审批、登记发证、地籍档案管理、现场巡查、督察和执法监察等基础工作成效不明显。
政策建议
1.赋予宅基地完整物权权能
《物权法》将农村宅基地使用权确定为用益物权。但与普通意义上的用益物权相比，宅基地用益物权更多强调的是占有和使用，并没有收益的权利，因此，要明确赋予农民完整的宅基地物权权能。这就意味着宅基地将拥有更加充分的财产权，即宅基地所有权虽属于农村集体，但其集体成员应享有对宅基地占有、使用、收益、转让和继承的权利。
2.创新宅基地取得制度
(1)建立和完善宅基地使用有偿取得制度。在社会主义市场经济条件下，宅基地使用权适当有偿取得是可行也是必要的，一方面，宅基地使用权初始有偿取得将在一定程度上增加农村村民申请获得宅基地用地的经济成本，可以尽力避免出现原先在无偿取得宅基地制度下钻法律政策空子获得宅基地使用的主体资格的行为，亦或者抑制集体成员非首次申请宅基地使用权主观意识，用以确保农村宅基地使用权取得制度的持续有效运作”[5]；另一方面，土地价值以及使用价值理应以货币形式衡量，而当前大量宅基地被闲置弃用，建立有偿的宅基地使用权取得机制一定程度上能够提高农村居民对宅基地的使用意识。
(2)完善宅基地取得程序。如农村村民建住宅需要使用宅基地的，由村民向村民委员会提出申请，村民委员会提请村民代表大会或者村民大会讨论，村民代表大会或者村民大会依法作出是否设定宅基地使用权的表决[6]，经乡(镇)人民政府审核后，报县(市)人民政府批准。另外还要构建宅基地审批责任追究机制，构建“谁审批、谁负责”的宅基地审批责任追究机制，要求审批人对其宅基地审批行为负责[7]。
3.健全宅基地流转机制
完善的宅基地使用权流转市场应当是一个多层次、统一、开放、活跃和竞争有序的市场体系，以宅基地使用权的流动为基础，由宅基地的初始分配以及再分配组成。
(1)初始分配。宅基地是农村集体经济组织分配给符合申请条件的集体成员建造住宅用于居住的集体建设用地。在此分配行为中，主体客体都是特定的，需求主体为本集体经济组织符合申请条件的内部成员，客体只能是集体所有的宅基地使用权。
(2)再分配。又称“二级市场”，在此流转环节，宅基地使用权可以以转让、出租、抵押和收回等多种形式进行流转。其供给主体转变为拥有宅基地使用权的集体经济组织成员。在此市场上，行政管理部门要加强管理，主要是对宅基地流转设定门槛，即并非所有农户都符合宅基地流转条件，只有那些业已脱离农村、不以土地作为谋生手段、经济条件较好、不完全依靠农村土地收入为主要生活来源的农户，可以成为宅基地二级市场的供给主体。其需求主体则大致可以分为本集体经济组织、本集体组织内部成员以及其他组织或个人三类。除此之外，设定本集体经济组织取得宅基地的上限阈值，对于其他组织或个人，一律须以有偿方式取得宅基地使用权。
4.加强宅基地日常监督管理
一是加强农村宅基地用地计划管理，实现动态平衡。二是改革和完善农村宅基地审批管理办法。恪守从严管理，服务于民原则，简化宅基地审批程序，减少审批次数。涉及农用地转用审批报备的，根据各地实际情况，规范审批行为和报批程序。三是建立一支专业的基层土地资源管理队伍。完善人员配置，加强执法支撑。对宅基地建设进行全程监管，在宅基地审批过程中，乡(镇)土地资源管理人员要进行一系列实质性审查。
閱讀更多 農人愛農地 的文章
