对标开放高地找差距 立足海南实际谋进取
（2018年3月）
3月上旬，我们随省国土资源厅调研组赴上海市、浙江德清县，就上海市土地整治、住房保障体系建设、自贸区土地资源管理、国土信息化建设和德清县农村土地制度改革、民宿产业发展等进行调研学习。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
党的十九大明确提出实施乡村发展战略和区域协调发展战略，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。省第七次党代会指出：加快建设美好新海南，必须加强资源利用全过程节约管理，大幅降低水、土地等资源消耗强度，提高资源利用效率，稳步推进农村土地"三权分置"改革和经营权流转等。新时代，新蓝图，国土资源工作是经济发展的基本要素，具有保障和约束双重作用，如何更好地节约集约利用国土资源和全面深化全省国土资源领域改革，为加快美丽乡村和生态文明建设提供有力支撑与保障，是摆在我们面前的现实问题。
作为全国改革开放的排头兵，上海市已率先迈入土地整治4.0时代。近年来，上海以"乡村价值发现"为指引，充分发挥土地综合整治在城乡融合发展和乡村振兴的平台作用，在低效建设用地减量化、郊野公园建设、"土地整治+"实践、土地科技创新等方面作出了有益探索。此外，上海立足建设卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市需求，为打造国际一流创新创业人才的汇聚之地，构建了租售并举的"四位一体"住房保障体系，并就自贸区土地政策探索"负面清单"制度，为上海深化改革创新筑就了坚实的"国土空间"保障。
浙江省德清县是中国工业百强县，2015年8月24日，首个农村集体建设用地入市案例在该县开展。截至2017年底，全县已经实现入市土地168宗，面积1270.16亩，成交金额2.58亿元，集体收益达到2.11亿元，惠及农民群众达10余万人，居全国33个试点市县前列，为全国农村土地改革试点工作树立了标杆。此外，2007年，德清以南非人高天成筹办农家乐为契机，按照"定位高端、经营生态、消费低碳"的开发思路，发展无景点度假休闲旅游——"洋家乐"，被美国有线电视新闻网称为"除长城外15个必须去的中国特色地方之一"，被美国《纽约时报》评为"全球最值得去的45个地方之一"。2017年德清县以民宿经济为龙头的乡村旅游接待游客658.3万人次，同比增长17.9%，实现直接营业收入22.7亿元，同比增幅达36.7%。民宿业态的崛起，让德清乡村经济走出了一条独具特色的发展之路。
调研组先后观摩了上海市国土资源信息集成系统、浦江郊野公园、万达信息研发基地、普华永道创新中心、德清首宗农村集体建设用地入市点、莫干山民宿等，与上海规划和国土资源管理局岑福康副局长和相关处室负责人进行了深入座谈，与德清县国土局领导干部和民宿经营机构进行了深入交流，认真听取和询问了在上海市和德清县土地整治等方面工作的经验、意见和建议，对两地在国土资源领域的改革有了较为全面和系统的了解。调研组还表达了全面向上海和浙江学习，进一步加深沟通交流，切实提升我省国土资源精细化管理水平的殷切愿望。
二、几点启示
（一）立足自身、开拓创新的体制机制是改革发展的源头活水
创新是一个民族进步的灵魂，是我们事业兴旺发达的不竭动力。上海与浙江之所以能在国土资源等领域的改革中勇立潮头，实现经济持续快速发展，与他们坚持立足自身，并善于根据外部环境的发展变化，及时创新体制机制，创造性地开展工作密不可分。譬如，上海是一个人口将近2500万的超大城市，土地资源的紧约束，已经成为上海城市发展的新常态，传统用地扩张式发展模式已经不再符合上海土地资源的现实情况。如何破解土地资源紧约束，让建设用地减量，让经济发展增效？作为上海建设用地减量化重要载体的郊野公园建设应运而生。郊野公园不同于一般意义上的城市公园，而是以郊区基本农田、生态片林等现有生态人文资源为基础，以土地整治为平台，统筹和整合涉农政策、资金，建成以保护生态环境资源、展现自然人文风貌、提供都市休闲游憩空间为主要特征的郊野开放空间。郊野公园的建设运营，一方面提升了农业配套水平、改善了乡村环境品质、培育了乡村发展新业态、促进了农民增收，仅金山廊下郊野公园每年就吸引游客数量超700万人次，相当于上海市1/3常住人口，农业和旅游业所获得的经济效益在20亿元以上。另一方面也减少了"三高一低"工矿企业，实现了低效建设用地"负增长" 的目标。走出一条以"绿色发展绿色生活"为主线，将生态文明建设与城市更新相融合，建设更可持续发展韧性生态城市的新路子。
（二）坚定信心、凝聚共识的统一思想是攻坚克难的制胜法宝
思想是行动的先导，统一思想才能形成共识，汇集共识才能凝聚力量，形成攻坚克难的强大合力。为应对资源环境紧约束挑战，摆脱规模扩张的城市发展老路，迈向精明增长的城市发展新路。上海锁定了建设土地"天花板"（按照规划建设用地总规模负增长要求，锁定2035年建设用地总量在3200平方公里以内），实施建设用地减量化，倒逼城市发展转型。2014年，上海启动"198"减量化项目，其中有不少企业为城市发展和乡镇经济做出过贡献，仍有一些经济效益，但在能耗和污染上问题突出，工业用地效益低下。起初不少村民想不通，觉得清退企业是在"败家当"，一时间"人声鼎沸"。村"两委"干部认真听取村民意见，向村民阐述了减量化工作对环境生态、经济效益的优势，争取了村民的广泛理解支持。"上下一盘棋""众人拾柴火焰高"，各级干部群众形成共识，在减量化的实践中积极探索出"捆绑推进模式""产业调整模式""利益平衡模式""政策创新模式"——祝桥镇帮助符合产业导向的减量化企业落户启东园区，实现产业有序转移，减量化腾挪出的建设用地指标用于祝桥工业园区后，租赁收入远大于各村集体收入；练塘镇全部拆除578.4亩、共86家"三高一低"村级工业企业，将80%减量土地用于生态复垦，10%用于美丽乡村公共设施建设，10%用于发展养老、旅游、文体的产业，促进了经济结构转型；金山廊下镇在减量化后，全镇转型发展绿色、休闲、特色和规模农业，获得较大成效，60多户农民家庭年收入人均达到20至30万元…
必须承认，转型是痛苦的，是一个城市升级的"涅槃"过程。众力并则万钧举，人心齐则泰山移，在这个爬坡过坎、滚石上山的关键阶段，惟有勠力同心、众志成城，才能攻坚克难，无往不胜。
（三）敢于担当、锐意进取的干部作风是干事创业的重要保障
在与上海规划和国土资源管理局、德清国土局干部交流交流中，给我们最深的体会是：当地干部敢想敢干，锐意改革，在国土领域改革中不断推陈出新。上海市致力建设卓越的全球化城市，面对房地产"售卖一条腿长，租赁一条腿短"的状况，如何保障青年群体和各类人才、创业人士在上海安居乐业？政策管理者们求真务实，积极探索。上海市规划和国土资源管理局副局长岑富康提到：无论外部环境如何变化，当地干部始终围绕建设卓越的全球化城市这一目标，依托国家大政方针，立足自身，创造性地研究制定政策措施，开展工作。譬如在解决人才、青年和中低收入阶层的收入住房问题上，上海通过新建一批、从商品房中拿出一批、依托产业园区大型国有企业在自有的土地上建一批、整治类住宅转一批、工厂仓库办公楼酒店式公寓更新一批等"六个一批"，在产业集聚区、交通枢纽区、商业商务集聚区、科研园区等交通便捷、生产生活便利地区重点发展租赁住房70万套，切实解决创新创业群体和中低收入阶层的住房问题。德清县国土局在局长郭志伟的带领下，着力实践探索，重视调查研究，先后召开各类座谈会80余次，广泛听取基层干部、村干部、农民群众的意见，查找现行制度与地方发展、农民诉求不相适应的地方，形成了"一办法、两意见、五规定、十范本"完整的集体经营性建设用地政策体系。不仅在全国率先实现首宗入市和首笔抵押贷款，而且初步实现入市常态化运行，入市与征收改革统筹迈出实质步伐，这些改革硕果首先要归因于当地干部"位卑未敢忘忧国"、敢于担当、锐意进取的改革观念和务实作风。
（四）遵循规律、久久为功的产业政策是富民强省的必然路径
地方产业政策的制定要遵循经济规律，产业培育需要时间，只有一年接着一年干，久久为功，才能发展壮大。从2007年首提"洋家乐"概念，到如今打造乡村旅游的德清样本，德清民宿产业的成功，无不体现着当地政府按规律办事和经营者"久久为功"的求真务实。
首先，体现在发展理念上：按照传统观念经营的农家乐，基本上都是依附景点而存在，依靠低价竞争获利。而德清"洋家乐"瞄准高端游客对纵情山水、回归大自然的渴望，就地取材、变废为宝，天人合一、低碳环保。这种生态环保的理念不但很对高端游客的胃口，也是很好的卖点，使无景点度假休闲旅游成为新的旅游产品。民宿经营者更专注创新营销，而非低价揽客；更愿意培育客人，而非刻意迎合；更倡导健康的运动，而非浮华的娱乐。
其次，体现在创新服务机制上：房地产行业善于"挣快钱"，盈利周期短，依靠土地出让可以使地方财政短期内大幅提升。而民宿产业盈利周期需要8-10年，相比房地产两三年的快速盈利，颇显"细水长流"。德清坚持打造休闲度假产业"洋家乐"品牌，编制了《莫干山国际休闲旅游度假区总体规划》，指导有序开发。成立了"洋家乐"行业协会和涉外休闲度假项目服务小组，统一协调帮助解决实际建设发展中的问题。对古民居进行调查摸底，分类指导出租行为。特别是在"洋家乐"项目建设上，通过只征收房屋建筑物实际占地面积的"点状供地"，其余周边用地采取租用农民土地的办法，使得在不改变或少改变农村土地性质的前提下发展乡村旅游业成为现实，使旅游业有效地延伸到山区农村。
经历了10年成长和培育，德清民宿产业迎来了产业的成熟期，带动农村人、地、财的核心要素实现高效配置，为乡村振兴战略提供了"德清模式"参考样本。目前，莫干山已经聚集了550多家民宿，民宿经济的快速崛起，也带动了当地金融、客运、餐饮、建筑装修和农业特产等领域，拉动了县域经济转型，使得旅游产业俨然已经成为当地支柱型产业。
三、下一步工作思路和建议
（一）以土地整治为平台，统筹推进全省美丽乡村建设
我省土地整治虽发展历程早于上海市，但改革创新后劲略有不足，土地整治缺乏问题导向、实施精准度不高、综合效益低、建设同质化等问题。当前我省正在大力推进"全域旅游""美丽海南百镇千村""共享农庄"建设，为土地整治创新提供良好的机遇和广阔的发展空间，土地整治作为美丽乡村建设和统筹城乡发展的重要抓手和平台，要进一步加强思维模式的转变，树立"土地整治+"平台思维、用户思维和本土思维，分类提出适合我省的土地整治+特色产业型模式、土地整治+农业巩固型模式、土地整治+文化传承型模式、土地整治+生态保护型模式、土地整治+精准扶贫型模式等5类"土地整治+"项目，结合不同区位特点，通过试点方式，总结经验，逐步推广实施，充分发挥其在推动新型城镇化和美丽乡村建设的促进和支撑保障作用。
（二）以推进重大工程为重点，不断完善"五网"基础设施水平
"九合之木，起于累土"。完善的基础设施，是经济社会持续健康发展的必备要素和强大引擎，也是提高人民生活水平、增加百姓民生福祉的重要内容和有力保障。从全国来看，海南环岛高铁尚未接入内地高铁网络；高速公路路网密度仅为225公里/万平方公里，居第23位；全省尚有11个市县未覆盖天然气管网；居民用水用电保障渠道单一。基础设施短板制约了国际旅游岛的快速建设，按照省"十三五"规划，未来几年要死死盯住"五网"建设，全力以赴推进"田字型"高速公路、三亚新机场等重大项目建设，加快构建无缝对接零换乘的海陆空立体交通体系、全省覆盖的城乡光纤网络和高速通信网络、"安全、稳定、绿色、智能"的电力网络、连接岛内各大城镇和主要景区的环岛天然气管网、全岛连通的水系网络，为建设美好新海南筑牢基础，插上腾飞的翅膀。
（三）以用户思维为导向，加速基于大数据的政务信共享建设
为解决全省政务信息系统建设"蜂窝煤"问题，打破数据壁垒，消除"信息孤岛"，自2017年7月起，省委省政府开展了政务信息整合共享专项行动。截至目前，全省集中力量组织建设进出岛人员管控、多规合一、不见面审批、全域旅游监管服务、椰城市民云等11大重点应用系统，在数据大厅建设，推进非涉密信息系共享，实现全省各级政府部门无纸化办公方面取得显著成效。但信息共享质量仍有待提升，现有的政务信息化管理体制还难于适应国家大数据发展战略的需要，距离"推进大数据应用从描述性数据向功能性应用转变、实现业务应用与数据展示的一体化应用、线上线下关联应用并向智能化应用发展"的建设目标还存在较大差距。下一步，要从根本上把"治理思维"转变为"用户思维"，以人民为中心，结合海南实际，进一步完善海南省数据大厅，建成"五集中"体制机制，深化数据挖掘应用，推进大数据应用从"描述性"数据向"功能性"数据应用转变，实现业务应用与数据展示的一体化应用、线上线下关联应用并向智能化应用发展，真正发挥数据共享应用的价值。
（四）以提高政府执行力为抓手，推动政策生态优势转化为发展胜势
与全国其他省份相比，我们有得天独厚的生态环境优势，经济特区、国际旅游岛、乐城国际医疗旅游先行区"国九条"、首个全域旅游示范省等政策的体制机制优势，发展开放型经济、服务型经济的条件比较优势。如何把特区优势转化为发展胜势，把老百姓世代守护的"绿水青山"变成"金山银山"，首要任务是在提高政府执行力上下功夫，党的十八大以来，习近平总书记倡导"马上就办"的工作作风，反复强调"一分部署九分落实"。切实提高政府执行力，首先要强化执行的大局意识、自觉意识、坚定意识、效率意识；其次要提高解决实际问题的能力，善于把上级精神同本地实际情况结合起来，根据所辖范围内的资源禀赋、社会结构、产业基础、人力物力等情况，确定执行的重点难点、执行的措施方法、执行的次序节奏，做到具体问题具体分析，从而有针对性、有实效性地解决现实问题；最后要开展跟踪问效、完善过程督查机制，实施标杆管理、完善考核评价机制，落实责任主体、完善责任追究机制。
"天下大事必作于细，古今事业必成于实"。加快建设美好新海南要求我们要不断提高执行力。各级政府应该树立"等不起"的紧迫感、"慢不得"的危机感、"坐不住"的责任感，以"首战用我，用我必胜"担当意识，认真对待每一项政策，积极投入每一项改革，以实际行动推动海南的发展、赢得百姓的信任。
（五）以打造海南"特色招牌"为契机，推动特色产业和新兴产业跨越式发展
发展是第一要务，产业则是一个地区发展的基础。总结分析近年来海南产业发展情况，还存在房地产一家独大、旅游业难成支柱、农业产业链短、工业总量小且增速下降、软件和信息技术服务业等新兴产业成效不大、科技研发支出水平居全国下游等现实问题，全省产业转型和结构调整面临巨大挑战。习近平总书记在今年的全国两会上讲到："中国如果不走创新驱动发展道路，新旧动能不能顺利转换，就不能真正强大起来"，对照海南，只有加快产业转型，提高产业发展质量，建设具有海南特色的现代产业体系，才能早日建成经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福的美好新海南。
当前，十二大重点产业是全省推动产业发展的"大纲"，必须坚定不移、持续发力。而具体到各个产业定位上，需要更加突出"精准"和"特色"，紧紧把握我省的独特资源和核心优势，以供给侧结构性改革为引领，坚持有所为有所不为。刘赐贵书记和沈晓明省长多次强调，要着眼海南长远发展，超前思考、科学规划未来产业发展，打出海南的"特色招牌"。下一步，要着力推动南繁育种、深海科技、军民融合航天产业、新能源汽车、国际医疗旅游等五大产业实现跨越式发展。通过建设三亚深海科技城，培育深海技术国家实验室，努力打造全国唯一的国家科技城和深海科技创新人才培养基地；通过建设南繁育种科技城，培育南繁育种国家实验室，打造集科研、生产、销售、科技交流、成果转化为一体的国家"南繁硅谷"；通过建设文昌航天科技城，争取火箭总装总测项目早日落地，打造国家军民融合高新技术示范基地；通过规划建设新能源汽车城，引进蔚来、威马、吉利等电动汽车和无人驾驶、飞行汽车等高新企业，在全省布局充电桩等配套设施，系统谋划新能源汽车研发、生产、维护等管理机制，发挥我省"船小好调头"的体量优势，率先实现"新能源汽车全覆盖"；通过建设"超级医院"，充分挖掘"国九条"政策内涵，推动国际医疗产业与旅游产业的深度融合，打造"国际医疗旅游示范区"。
