對標開放高地找差距 立足海南實際謀進取
（2018年3月）
3月上旬，我們隨省國土資源廳調研組赴上海市、浙江德清縣，就上海市土地整治、住房保障體系建設、自貿區土地資源管理、國土信息化建設和德清縣農村土地制度改革、民宿產業發展等進行調研學習。現將有關情況報告如下：
一、基本情況
黨的十九大明確提出實施鄉村發展戰略和區域協調發展戰略，加快生態文明體制改革，建設美麗中國，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。省第七次黨代會指出：加快建設美好新海南，必須加強資源利用全過程節約管理，大幅降低水、土地等資源消耗強度，提高資源利用效率，穩步推進農村土地"三權分置"改革和經營權流轉等。新時代，新藍圖，國土資源工作是經濟發展的基本要素，具有保障和約束雙重作用，如何更好地節約集約利用國土資源和全面深化全省國土資源領域改革，為加快美麗鄉村和生態文明建設提供有力支撐與保障，是擺在我們面前的現實問題。
作為全國改革開放的排頭兵，上海市已率先邁入土地整治4.0時代。近年來，上海以"鄉村價值發現"為指引，充分發揮土地綜合整治在城鄉融合發展和鄉村振興的平臺作用，在低效建設用地減量化、郊野公園建設、"土地整治+"實踐、土地科技創新等方面作出了有益探索。此外，上海立足建設卓越的全球城市和社會主義現代化國際大都市需求，為打造國際一流創新創業人才的匯聚之地，構建了租售並舉的"四位一體"住房保障體系，並就自貿區土地政策探索"負面清單"制度，為上海深化改革創新築就了堅實的"國土空間"保障。
浙江省德清縣是中國工業百強縣，2015年8月24日，首個農村集體建設用地入市案例在該縣開展。截至2017年底，全縣已經實現入市土地168宗，面積1270.16畝，成交金額2.58億元，集體收益達到2.11億元，惠及農民群眾達10餘萬人，居全國33個試點市縣前列，為全國農村土地改革試點工作樹立了標杆。此外，2007年，德清以南非人高天成籌辦農家樂為契機，按照"定位高端、經營生態、消費低碳"的開發思路，發展無景點度假休閒旅遊——"洋家樂"，被美國有線電視新聞網稱為"除長城外15個必須去的中國特色地方之一"，被美國《紐約時報》評為"全球最值得去的45個地方之一"。2017年德清縣以民宿經濟為龍頭的鄉村旅遊接待遊客658.3萬人次，同比增長17.9%，實現直接營業收入22.7億元，同比增幅達36.7%。民宿業態的崛起，讓德清鄉村經濟走出了一條獨具特色的發展之路。
調研組先後觀摩了上海市國土資源信息集成系統、浦江郊野公園、萬達信息研發基地、普華永道創新中心、德清首宗農村集體建設用地入市點、莫干山民宿等，與上海規劃和國土資源管理局岑福康副局長和相關處室負責人進行了深入座談，與德清縣國土局領導幹部和民宿經營機構進行了深入交流，認真聽取和詢問了在上海市和德清縣土地整治等方面工作的經驗、意見和建議，對兩地在國土資源領域的改革有了較為全面和系統的瞭解。調研組還表達了全面向上海和浙江學習，進一步加深溝通交流，切實提升我省國土資源精細化管理水平的殷切願望。
二、幾點啟示
（一）立足自身、開拓創新的體制機制是改革發展的源頭活水
創新是一個民族進步的靈魂，是我們事業興旺發達的不竭動力。上海與浙江之所以能在國土資源等領域的改革中勇立潮頭，實現經濟持續快速發展，與他們堅持立足自身，並善於根據外部環境的發展變化，及時創新體制機制，創造性地開展工作密不可分。譬如，上海是一個人口將近2500萬的超大城市，土地資源的緊約束，已經成為上海城市發展的新常態，傳統用地擴張式發展模式已經不再符合上海土地資源的現實情況。如何破解土地資源緊約束，讓建設用地減量，讓經濟發展增效？作為上海建設用地減量化重要載體的郊野公園建設應運而生。郊野公園不同於一般意義上的城市公園，而是以郊區基本農田、生態片林等現有生態人文資源為基礎，以土地整治為平臺，統籌和整合涉農政策、資金，建成以保護生態環境資源、展現自然人文風貌、提供都市休閒遊憩空間為主要特徵的郊野開放空間。郊野公園的建設運營，一方面提升了農業配套水平、改善了鄉村環境品質、培育了鄉村發展新業態、促進了農民增收，僅金山廊下郊野公園每年就吸引遊客數量超700萬人次，相當於上海市1/3常住人口，農業和旅遊業所獲得的經濟效益在20億元以上。另一方面也減少了"三高一低"工礦企業，實現了低效建設用地"負增長" 的目標。走出一條以"綠色發展綠色生活"為主線，將生態文明建設與城市更新相融合，建設更可持續發展韌性生態城市的新路子。
（二）堅定信心、凝聚共識的統一思想是攻堅克難的制勝法寶
思想是行動的先導，統一思想才能形成共識，彙集共識才能凝聚力量，形成攻堅克難的強大合力。為應對資源環境緊約束挑戰，擺脫規模擴張的城市發展老路，邁向精明增長的城市發展新路。上海鎖定了建設土地"天花板"（按照規劃建設用地總規模負增長要求，鎖定2035年建設用地總量在3200平方公里以內），實施建設用地減量化，倒逼城市發展轉型。2014年，上海啟動"198"減量化項目，其中有不少企業為城市發展和鄉鎮經濟做出過貢獻，仍有一些經濟效益，但在能耗和汙染上問題突出，工業用地效益低下。起初不少村民想不通，覺得清退企業是在"敗家當"，一時間"人聲鼎沸"。村"兩委"幹部認真聽取村民意見，向村民闡述了減量化工作對環境生態、經濟效益的優勢，爭取了村民的廣泛理解支持。"上下一盤棋""眾人拾柴火焰高"，各級幹部群眾形成共識，在減量化的實踐中積極探索出"捆綁推進模式""產業調整模式""利益平衡模式""政策創新模式"——祝橋鎮幫助符合產業導向的減量化企業落戶啟東園區，實現產業有序轉移，減量化騰挪出的建設用地指標用於祝橋工業園區後，租賃收入遠大於各村集體收入；練塘鎮全部拆除578.4畝、共86家"三高一低"村級工業企業，將80%減量土地用於生態復墾，10%用於美麗鄉村公共設施建設，10%用於發展養老、旅遊、文體的產業，促進了經濟結構轉型；金山廊下鎮在減量化後，全鎮轉型發展綠色、休閒、特色和規模農業，獲得較大成效，60多戶農民家庭年收入人均達到20至30萬元…
必須承認，轉型是痛苦的，是一個城市升級的"涅槃"過程。眾力並則萬鈞舉，人心齊則泰山移，在這個爬坡過坎、滾石上山的關鍵階段，惟有勠力同心、眾志成城，才能攻堅克難，無往不勝。
（三）敢於擔當、銳意進取的幹部作風是幹事創業的重要保障
在與上海規劃和國土資源管理局、德清國土局幹部交流交流中，給我們最深的體會是：當地幹部敢想敢幹，銳意改革，在國土領域改革中不斷推陳出新。上海市致力建設卓越的全球化城市，面對房地產"售賣一條腿長，租賃一條腿短"的狀況，如何保障青年群體和各類人才、創業人士在上海安居樂業？政策管理者們求真務實，積極探索。上海市規劃和國土資源管理局副局長岑富康提到：無論外部環境如何變化，當地幹部始終圍繞建設卓越的全球化城市這一目標，依託國家大政方針，立足自身，創造性地研究制定政策措施，開展工作。譬如在解決人才、青年和中低收入階層的收入住房問題上，上海通過新建一批、從商品房中拿出一批、依託產業園區大型國有企業在自有的土地上建一批、整治類住宅轉一批、工廠倉庫辦公樓酒店式公寓更新一批等"六個一批"，在產業集聚區、交通樞紐區、商業商務集聚區、科研園區等交通便捷、生產生活便利地區重點發展租賃住房70萬套，切實解決創新創業群體和中低收入階層的住房問題。德清縣國土局在局長郭志偉的帶領下，著力實踐探索，重視調查研究，先後召開各類座談會80餘次，廣泛聽取基層幹部、村幹部、農民群眾的意見，查找現行制度與地方發展、農民訴求不相適應的地方，形成了"一辦法、兩意見、五規定、十範本"完整的集體經營性建設用地政策體系。不僅在全國率先實現首宗入市和首筆抵押貸款，而且初步實現入市常態化運行，入市與徵收改革統籌邁出實質步伐，這些改革碩果首先要歸因於當地幹部"位卑未敢忘憂國"、敢於擔當、銳意進取的改革觀念和務實作風。
（四）遵循規律、久久為功的產業政策是富民強省的必然路徑
地方產業政策的制定要遵循經濟規律，產業培育需要時間，只有一年接著一年幹，久久為功，才能發展壯大。從2007年首提"洋家樂"概念，到如今打造鄉村旅遊的德清樣本，德清民宿產業的成功，無不體現著當地政府按規律辦事和經營者"久久為功"的求真務實。
首先，體現在發展理念上：按照傳統觀念經營的農家樂，基本上都是依附景點而存在，依靠低價競爭獲利。而德清"洋家樂"瞄準高端遊客對縱情山水、迴歸大自然的渴望，就地取材、變廢為寶，天人合一、低碳環保。這種生態環保的理念不但很對高端遊客的胃口，也是很好的賣點，使無景點度假休閒旅遊成為新的旅遊產品。民宿經營者更專注創新營銷，而非低價攬客；更願意培育客人，而非刻意迎合；更倡導健康的運動，而非浮華的娛樂。
其次，體現在創新服務機制上：房地產行業善於"掙快錢"，盈利週期短，依靠土地出讓可以使地方財政短期內大幅提升。而民宿產業盈利週期需要8-10年，相比房地產兩三年的快速盈利，頗顯"細水長流"。德清堅持打造休閒度假產業"洋家樂"品牌，編制了《莫干山國際休閒旅遊度假區總體規劃》，指導有序開發。成立了"洋家樂"行業協會和涉外休閒度假項目服務小組，統一協調幫助解決實際建設發展中的問題。對古民居進行調查摸底，分類指導出租行為。特別是在"洋家樂"項目建設上，通過只徵收房屋建築物實際佔地面積的"點狀供地"，其餘周邊用地採取租用農民土地的辦法，使得在不改變或少改變農村土地性質的前提下發展鄉村旅遊業成為現實，使旅遊業有效地延伸到山區農村。
經歷了10年成長和培育，德清民宿產業迎來了產業的成熟期，帶動農村人、地、財的核心要素實現高效配置，為鄉村振興戰略提供了"德清模式"參考樣本。目前，莫干山已經聚集了550多家民宿，民宿經濟的快速崛起，也帶動了當地金融、客運、餐飲、建築裝修和農業特產等領域，拉動了縣域經濟轉型，使得旅遊產業儼然已經成為當地支柱型產業。
三、下一步工作思路和建議
（一）以土地整治為平臺，統籌推進全省美麗鄉村建設
我省土地整治雖發展歷程早於上海市，但改革創新後勁略有不足，土地整治缺乏問題導向、實施精準度不高、綜合效益低、建設同質化等問題。當前我省正在大力推進"全域旅遊""美麗海南百鎮千村""共享農莊"建設，為土地整治創新提供良好的機遇和廣闊的發展空間，土地整治作為美麗鄉村建設和統籌城鄉發展的重要抓手和平臺，要進一步加強思維模式的轉變，樹立"土地整治+"平臺思維、用戶思維和本土思維，分類提出適合我省的土地整治+特色產業型模式、土地整治+農業鞏固型模式、土地整治+文化傳承型模式、土地整治+生態保護型模式、土地整治+精準扶貧型模式等5類"土地整治+"項目，結合不同區位特點，通過試點方式，總結經驗，逐步推廣實施，充分發揮其在推動新型城鎮化和美麗鄉村建設的促進和支撐保障作用。
（二）以推進重大工程為重點，不斷完善"五網"基礎設施水平
"九合之木，起於累土"。完善的基礎設施，是經濟社會持續健康發展的必備要素和強大引擎，也是提高人民生活水平、增加百姓民生福祉的重要內容和有力保障。從全國來看，海南環島高鐵尚未接入內地高鐵網絡；高速公路路網密度僅為225公里/萬平方公里，居第23位；全省尚有11個市縣未覆蓋天然氣管網；居民用水用電保障渠道單一。基礎設施短板制約了國際旅遊島的快速建設，按照省"十三五"規劃，未來幾年要死死盯住"五網"建設，全力以赴推進"田字型"高速公路、三亞新機場等重大項目建設，加快構建無縫對接零換乘的海陸空立體交通體系、全省覆蓋的城鄉光纖網絡和高速通信網絡、"安全、穩定、綠色、智能"的電力網絡、連接島內各大城鎮和主要景區的環島天然氣管網、全島連通的水系網絡，為建設美好新海南筑牢基礎，插上騰飛的翅膀。
（三）以用戶思維為導向，加速基於大數據的政務信共享建設
為解決全省政務信息系統建設"蜂窩煤"問題，打破數據壁壘，消除"信息孤島"，自2017年7月起，省委省政府開展了政務信息整合共享專項行動。截至目前，全省集中力量組織建設進出島人員管控、多規合一、不見面審批、全域旅遊監管服務、椰城市民雲等11大重點應用系統，在數據大廳建設，推進非涉密信息系共享，實現全省各級政府部門無紙化辦公方面取得顯著成效。但信息共享質量仍有待提升，現有的政務信息化管理體制還難於適應國家大數據發展戰略的需要，距離"推進大數據應用從描述性數據向功能性應用轉變、實現業務應用與數據展示的一體化應用、線上線下關聯應用並向智能化應用發展"的建設目標還存在較大差距。下一步，要從根本上把"治理思維"轉變為"用戶思維"，以人民為中心，結合海南實際，進一步完善海南省數據大廳，建成"五集中"體制機制，深化數據挖掘應用，推進大數據應用從"描述性"數據向"功能性"數據應用轉變，實現業務應用與數據展示的一體化應用、線上線下關聯應用並向智能化應用發展，真正發揮數據共享應用的價值。
（四）以提高政府執行力為抓手，推動政策生態優勢轉化為發展勝勢
與全國其他省份相比，我們有得天獨厚的生態環境優勢，經濟特區、國際旅遊島、樂城國際醫療旅遊先行區"國九條"、首個全域旅遊示範省等政策的體制機制優勢，發展開放型經濟、服務型經濟的條件比較優勢。如何把特區優勢轉化為發展勝勢，把老百姓世代守護的"綠水青山"變成"金山銀山"，首要任務是在提高政府執行力上下功夫，黨的十八大以來，習近平總書記倡導"馬上就辦"的工作作風，反覆強調"一分部署九分落實"。切實提高政府執行力，首先要強化執行的大局意識、自覺意識、堅定意識、效率意識；其次要提高解決實際問題的能力，善於把上級精神同本地實際情況結合起來，根據所轄範圍內的資源稟賦、社會結構、產業基礎、人力物力等情況，確定執行的重點難點、執行的措施方法、執行的次序節奏，做到具體問題具體分析，從而有針對性、有實效性地解決現實問題；最後要開展跟蹤問效、完善過程督查機制，實施標杆管理、完善考核評價機制，落實責任主體、完善責任追究機制。
"天下大事必作於細，古今事業必成於實"。加快建設美好新海南要求我們要不斷提高執行力。各級政府應該樹立"等不起"的緊迫感、"慢不得"的危機感、"坐不住"的責任感，以"首戰用我，用我必勝"擔當意識，認真對待每一項政策，積極投入每一項改革，以實際行動推動海南的發展、贏得百姓的信任。
（五）以打造海南"特色招牌"為契機，推動特色產業和新興產業跨越式發展
發展是第一要務，產業則是一個地區發展的基礎。總結分析近年來海南產業發展情況，還存在房地產一家獨大、旅遊業難成支柱、農業產業鏈短、工業總量小且增速下降、軟件和信息技術服務業等新興產業成效不大、科技研發支出水平居全國下游等現實問題，全省產業轉型和結構調整面臨巨大挑戰。習近平總書記在今年的全國兩會上講到："中國如果不走創新驅動發展道路，新舊動能不能順利轉換，就不能真正強大起來"，對照海南，只有加快產業轉型，提高產業發展質量，建設具有海南特色的現代產業體系，才能早日建成經濟繁榮、社會文明、生態宜居、人民幸福的美好新海南。
當前，十二大重點產業是全省推動產業發展的"大綱"，必須堅定不移、持續發力。而具體到各個產業定位上，需要更加突出"精準"和"特色"，緊緊把握我省的獨特資源和核心優勢，以供給側結構性改革為引領，堅持有所為有所不為。劉賜貴書記和沈曉明省長多次強調，要著眼海南長遠發展，超前思考、科學規劃未來產業發展，打出海南的"特色招牌"。下一步，要著力推動南繁育種、深海科技、軍民融合航天產業、新能源汽車、國際醫療旅遊等五大產業實現跨越式發展。通過建設三亞深海科技城，培育深海技術國家實驗室，努力打造全國唯一的國家科技城和深海科技創新人才培養基地；通過建設南繁育種科技城，培育南繁育種國家實驗室，打造集科研、生產、銷售、科技交流、成果轉化為一體的國家"南繁硅谷"；通過建設文昌航天科技城，爭取火箭總裝總測項目早日落地，打造國家軍民融合高新技術示範基地；通過規劃建設新能源汽車城，引進蔚來、威馬、吉利等電動汽車和無人駕駛、飛行汽車等高新企業，在全省佈局充電樁等配套設施，系統謀劃新能源汽車研發、生產、維護等管理機制，發揮我省"船小好調頭"的體量優勢，率先實現"新能源汽車全覆蓋"；通過建設"超級醫院"，充分挖掘"國九條"政策內涵，推動國際醫療產業與旅遊產業的深度融合，打造"國際醫療旅遊示範區"。
