导语：行政协议是公法私法化和私法公法化对向发展的必然结果，不仅是一种现代国家治理方式的创新，亦是公私合作的重要形式。为顺应这一趋势，最高法于2019年底颁布行政协议司法解释，并从较为全面的角度对行政协议进行了规定，以对现实中的行政协议案件进行指导。在接下来的几期，我们将对重点对该司法解释予以分析。
行政协议兼具行性与协议性。虽然行政诉讼法已将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，但现有规定均为概括性规定，无法满足具体案件审理的需要，故该司法解释从定义和范围入手，以厘清行政协议与民事协议的界限。
行政协议的定义和范围，是审理行政协议案件的首要问题，有助于明确行政协议案件的具体受案范围，也是切实保障行政协议当事人的合法权益的必然要求。
一、明确行政协议的定义
行政协议司法解释第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
根据这一规定，行政协议包括四个要素：主体要素，即一方当事人必须为行政机关；目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；
意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。只有满足这四个要素，才属于行政协议。但是有如下几点需要注意：主体要素是形式标准，是识别行政协议必要但非充分条件，比如行政机关是以平等民事主体的身份签订协议的，此时行政机关签订的协议不是行政协议，行政协议诉讼适格被告的确认需要单独判断。目的要素中，对行政管理目标可从机关层面的目标和协议层面的目标两层论证。而对公共服务的论证，可从法定的具象的公共利益情形出发，必要时再至抽象的公共服务层面论证。意思要素，即协议双方当事人必须协商一致，意思表示一致。我国合同法明确规定，当事人订立合同，采取要约、承诺方式。但在行政协议领域，由于我国缺少统一的行政程序法典，因此，行政协议的订立遵循何种程序，要约、承诺如何界定是较为困难的事情，往往需要进行部门法、个案，甚至法律原则的判断。对于意思要素的判断，直接关涉行政协议的成立、生效、缔约过失责任等系列问题，非常重要。合意形成的程序必须遵循合法性原则，按照法定程序（如有）进行。行政机关在行政协议订立过程中也拥有更多的特权、更多的主动性，这也是行政协议“行政性”的体现。行政协议当事人应当就行政协议的“必备条款”达成合意。何谓“必备条款”，没有明确的规定，尚需要立法、理论与案例的发展。《合同法》第十二条规定了民事合同的主要条款，包括当事人的名称或者姓名和住所、标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、地点和方式、违约责任、解决争议的方法。行政协议基于其“行政性”，条款的内容应有所不同，如关于行政优益权条款（单方变更、解除权）。根据行政协议的定义及构成要件来看，行政协议一般应采用书面形式。部分地方制定的《行政程序规定》中，亦明确要求行政协议应以书面形式订立。如《浙江省行政程序办法》第八十条明确规定，行政协议应当以书面形式签订。部分协议亦存在格式文本，如国有土地使用权出让协议。
二、明确行政协议的范围
行政诉讼法规定政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政协议范围，但是等之外还有哪些协议属于行政协议，我们不得而知。
本司法解释第2条在行政诉讼法的基础上，对其他协议进行了列举。主要包括：矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议；政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；符合司法解释第一条规定的政府与社会资本合作协议；其他行政协议。并且排除了行政机关因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议，排除在人民法院行政诉讼受案范围之外。通过列举与排除的方式，进一步细化行政协议，将实践中广泛使用的协议纳入到行政诉讼的范围内。
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