經濟形勢好的時候，一些制度的弊病會被掩蓋、被忽視，但是經濟形勢惡化的時候，一些制度的弊病會充分暴露，從而成為推動制度改革最好時期 。新冠疫情是制度的最好檢視員，疫情之下住房公積金備受爭議，中國國際經濟交流中心副理事長黃奇帆、財政部原部長樓繼偉、格力董事長董明珠等都主張取消住房公積金，還有一些專家雖然不主張取消公積金，但也建議對公積金制度進行改革。
從1994年全國推廣住房公積金制度以來，我國的住房公積金制度已經執行了26年的時間。在特定歷史時期，住房公積金制度為促進中國商品房市場發展，降低城鎮居民購房成本等方面發揮了巨大作用，但也存在著繳存比例低、資金使用率低，存儲利息低、提取不方便、增加企業負擔等弊端。今天在深化房地產市場改革的背景下，住房公積金制度也走到了“十字路口”，何去何從值得深思。
（1）認識住房公積金
首先讓我們瞭解一下何謂住房公積金？根據《住房公積金管理條例》，梳理了住房公積金的概念、覆蓋範圍、繳存比例、繳存基數、貸款額度、貸款利息、提取使用等內容，幫助讀者瞭解什麼是住房公積金。
住房公積金，是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體（以下統稱單位）及其在職職工繳存的長期住房儲金。
住房公積金覆蓋範圍。住房公積金只在城鎮建立，農村不建立住房公積金制度，並且在城鎮中也只有在職職工才能享受到這一政策，這意味著廣大農村地區的職工和城鎮中的自由職業者、無工作者都無法享受到該政策。
住房公積金繳存比例。住房公積金由兩部分組成，一部分由職工所在單位繳存，另一部分由職工個人繳存。《關於改進住房公積金繳存機制進一步降低企業成本的通知（建金[2018]45號）》規定，住房公積金繳存比例下限為5%，上限最高不得超過12%。
住房公積金繳存基數。繳存基數為本單位職工本人上一年度月平均工資，同時又規定“不得高於職工工作地所在設區城市統計部門公佈的上一年度職工月平均工資的3倍”。
通過一個案例看公積金繳存數額。假設A公司職工小王2019年的平均月工資為5000元，則2020年他的公積金繳存基數就是5000元，如果扣繳比例為5%，則公司和小王則每月分別要扣繳公積金250元，如果扣繳比較為12%，則扣繳額度提高到600元。一年算下來了，按5%要扣繳6000元，公司和小王分別扣繳3000元；按12%則要扣繳14400元，公司和小王分別扣繳7200元。
公積金申請貸款額度。每個城市申請額度有所差異，以2019年北上廣深和武漢為例，北京，單繳存職工和雙繳存職工的最高額度均為120萬元；上海，購買首套住房家庭最高貸款額度為100萬元，購買第二套改善型住房家庭最高貸款額度為80萬元，個人額度均減半；廣州單繳存職工最高額度60萬元，雙繳存職工最高額度100萬元；深圳單繳存職工最高額度50萬元，雙繳存職工最高額度90萬元。武漢，家庭首套房的最高貸款額度提高至70萬元，二套房的最高貸款額度為50萬元。貸款額度與房價密切相關。
公積金申請貸款利息。當前個人住房公積金存款年利率為1.5%，貸款年利率，五年期（含五年期）以下為2.75%，五年期以上為3.25%。與之相比，商業貸款的存款利息（一年以上的）明顯高於住房公積金存款利息，高出1個百分點左右。貸款利息的差距更大，商業貸款要不公積金貸款高出了2個百分點左右。
六種情形可以提取公積金。公積金作為個人財產，在滿足下列條件下可以提取：（一）購買、建造、翻建、大修自住住房的； （二）離休、退休的； （三）完全喪失勞動能力，並與單位終止勞動關係的； （四）出境定居的； （五）償還購房貸款本息的； （六）房租超出家庭工資收入的規定比例的。
圖表1 2019年北上廣深四城市個人住房貸款發放情況
圖表2 2020年4月銀行存貸款基準利率表
（2）中國住房公積金髮展
從1994年全國推廣住房公積金算起，住房公積金制度也走過了26年的時間。一項制度能存在20多年，充分說明了這個制度存在的合理性，必然也發揮了積極作用。通過《全國住房公積金2018年年度報告》，來看一下我國住房公積金制度的發展。
管理機構和從業人員。2018年末，全國共設有住房公積金管理中心342個；未納入設區城市統一管理的分支機構147個。全國住房公積金服務網點3439個。全國住房公積金從業人員4.38萬人，其中：在編2.69萬人，非在編1.69萬人。
公積金繳存。到2018年末，住房公積金繳存總額145899.77億元，繳存餘額57934.88億元，結餘資金8023.28億元；總計實繳單位291.59萬個，實繳職工14436.41萬人。其中2018年度，公積金繳存額21054.65億元，新開戶單位46.07萬個，新開戶職工1990.38萬人。
圖表3 2014—2018年住房公積金繳存金額及增長速度
圖表4 2014—2018年實繳單位數和實繳職工人數
公積金提取。到2018年末，住房公積金提取總額87964.89億元，佔繳存總額的60.29%，意味著還有40%資金遭到閒置。其中，2018年度，提取額14740.51億元，提取率70.01%；住房消費類提取11718.33億元，佔比79.50%；提取人數5195.58萬人，佔實繳職工人數的35.99%。
圖表5 2018年住房公積金提取類別結構
公積金個人貸款。到2018年末，累計發放個人住房貸款3334.82萬筆、85821.32億元；個人住房貸款餘額49845.78億元，個人住房貸款率86.04%。其中，2018年度，發放住房公積金個人住房貸款252.58萬筆，發放金額10218.53億元。
經過20多年的發展，住房公積金制度已經覆蓋上億人口，資金規模達到十萬億級別，發放個人住房貸款超過3000萬筆，貸款額達到8.6萬億元，為解決部分人的買房難問題發揮了一定作用。這一政策也逐步深入人心，在制度不斷規範的背景下，越來越多的城鎮就業職工被納入到公積金覆蓋範圍。
（3）圍繞住房公積金的爭議
重慶市前市長黃奇帆在《新冠疫情下對經濟發展和製造業復工的幾點建議》中，提出了取消住房公積金的建議，給出的原因有兩點：一是住房公積金制度是 1990 年代初從新加坡學來的，現在我國房地產早已市場化，商業銀行已成為提供房貸的主體，住房公積金存在的意義已經不大。二是取消公積金可為企業和職工直接降低 12% 的成本。
黃奇帆提出的這兩點都是成立的。從個人住房貸款的主體看，商業銀行的確成了房貸市場上的主力。2018年，公積金支持貸款職工購建住房面積2.87億平方米，佔全國商品住宅銷售面積的19.42%。2018年末個人住房公積金貸款市場佔有率16.19%，確實遠低於商業貸款佔有率。
從公積金加大企業成本看。按照中金首席經濟學家梁紅的測算，公積金繳存率每降低1個百分點為企業減負約1100億元，若平均繳存率降至5%的下限，則可為企業減負達到5300億元。可見降低或取消公積金，能為企業減負，尤其為中小企業減負。
除了黃奇帆提到的兩點原因外，對於住房公積金，還存在如下的爭議：
一是政策覆蓋面不廣，成為部分人的“特權”。到2018年末，全國公積金實繳職工14436.41萬人，但同年有城鎮就業人員43419萬人，公積金繳存者的佔比僅為33.25%，還有2/3的城鎮職工未享受到公積金福利。同時，這一政策把農村地區就業者排除在外，全國範圍內絕大部分人未享受到這一福利。
在繳存職工中，公務員、事業單位人員和國企職工佔比達到50%，而私營企業職工佔比僅為30%，這與就業結構是完全背離的。民營企業解決了中國的80%的就業，但是職工繳存公積金的比例僅佔30%，可見還有大部分民營企業就業者沒能享受到這一住房福利。這也讓住房公積金成了一項“特權”，體制內就業者受益最大。
二是公積金存款利率低，資金使用效率不高。到2018年，住房公積金的使用率為60.3%，尚有40%、5.8萬億元的資金趴在銀行賬戶上。但是住房公積金存款的年利率僅為1.5%，導致公積金增值收益率很低，為1.56%，這一收益率還跑不贏CPI，意味著公積金存款是貶值的。
三是公積金制度不公平，存在“劫貧濟富”嫌疑。作為一項住房福利政策，繳存職工中的購房者是受益者，通過公積金貸款購房，可以享受到比商業貸款低2個百分點左右的利息，往往一套房下來可節省利息上十萬元，甚至是幾十萬元。但是繳存比例低，僅有約1/3的職工擁有住房公積金，其他2/3的職工則沒有享受到這一政策。即使是繳存的職工中，也有部分人買不起房，尤其是在北上廣深一線城市，有些職工終其一生也難以買得起房。這項福利政策覆蓋面窄，並且只有足夠有錢的人才能享受到這一福利政策，被有些學者視為“劫貧濟富”，這是最大的不公。
從繳存比例來看， 根據國家規定,公積金的繳存比例為5%-12%,由單位或公司自主選擇具體繳納比例。對這一政策的執行，政府機構、事業單位和國有企業一般都是執行的最高標準，12%，前些年有些事業單位和國企的繳存比例甚至更高。而廣大民營企業，尤其是中小型民企一般執行的都是最低標準，民企職工的受益度要低於體制內職工。這無形中又加大了體制內職工和體制外職工的收入差距。
四是公積金減少了個人收入，不利於擴大消費。個人住房公積金繳存比例佔工資的比重5-12%之間，大致在10%左右。本來廣大職工的收入就不高，僅住房公積金就扣掉10%，再加上社保的扣繳比例，佔去了個人工資的20%左右。這意味著個人的現金收入每月減少了20%，個人的消費能力下降。這也是為什麼刺激消費很困難的原因，如果每月收入能增加20%，則消費市場至少能提升10個以上的百分點。
圖表6 2014—2018年按單位性質分繳存職工人數佔比變化
（4）住房公積金改革的方向
任何一項社會福利制度都具有“剛性”特徵，即福利水平只能提高不能降低。住房公積金制度作為一項福利政策，直接受益人高達1.4億人，如果以三口之家來計算，則受益人群超過4億人。改革只能是帕累託改進，而不能推到重來。涉及到如此巨大人口的公積金制度，短期內不可能取消，只能逐步去完善優化。
如何去優化呢？
一是從降低企業和個人成本的角度，要進一步降低公積金繳存比例。目前是在5-12%之間，可以考慮直接固定在5%或者更低水平。降低繳存比例對個人房貸影響不大，因為絕大部分人看中的是住房公積金貸款所享受到的低利率，而不是公積金本身。
二是逐步縮小公積金貸款和商業貸款之間的利率差額。目前兩者間的差額在2個百分點左右，建議可以考慮設立專門的住房貸款銀行，實行較低的利率，利率可以與公積金利率持平，如此可以引導商業銀行的房貸利息降低，慢慢拉平公積金和商業貸款的利率差，從而為改革住房公積金準備條件。
三是提高公積金的使用效率。一方面提高住房公積金存款利息，利息逐步與普通存款利息看齊；另一方面提高公積金貸款的便利度和週轉時間，讓更多的房企接受公積金貸款，更多的購房者能夠用得上公積金。
四是擴大公積金的覆蓋率。目前住房公積金在政府機構、事業單位和國有企業基本上實現了全覆蓋，但是在民營企業的覆蓋率遠遠不夠，城市中的自由職業者和失業者也被排除在外，今後要規範民營企業的繳存率，同時為自由職業者和失業者提供參與住房公積金的渠道。
五是在適當時機將公積金轉變為企業年金。隨著城市化水平提高和住房擁有率的提高，城市居民面臨的最大困難將從“住房難”轉向“養老難”，在基本實現“住者有其屋”後，公積金將失去用武之地，轉變為企業年金，則能為養老提供額外資金。
圖表7 中國人口快速老齡化趨勢圖
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