一場席捲全球的新冠肺炎疫情，暴露了許多城市在治理體系和治理能力方面存在的問題。隨著疫情防控轉入常態化，各地加速恢復正常生產生活秩序，補短板、強弱項成為一大重點任務。
在此背景下，韌性城市重新進入人們的關注視野，受到熱議。南京市上月已經明確提出，立足總結反思疫情、面向高質量發展，全面建設更具抗風險能力的韌性城市。韌性城市正在成為今後我國城市建設和發展的一個新動向。
就此話題，本報記者採訪了相關領域的多位專家，請他們為韌性城市建設把脈、開方。
新語境下，重新認識韌性城市
在武俠小說中，經常會提到一種頗為神秘的“金絲軟甲”。據說，身著這種韌性很強的軟甲，能夠做到刀槍不入。借用這種說法，城市也需要打造一副“金絲軟甲”，更好地抗禦各種風險。這副“軟甲”，就是建設韌性城市。 韌性城市主要指城市具有較高的防災減災的能力和水平，其減輕、適應和恢復能力構成了韌性城市的關鍵指標。但城市是一個複雜的社會系統，地理位置、城市規模、經濟結構以及應急體系、抗災設施、社會心態等諸多要素無不對城市安全運行產生多重影響，防災減災也不僅僅指面對自然災害。 “如果聯繫本次疫情防控來談韌性城市，這個詞的內涵就更為豐富。”江蘇警官學院副院長、江蘇公共安全研究院常務副院長薛宏偉研究員認為，從理論創新和發展角度來說，韌性城市可以從以下幾個維度觀察： ——在關注自然災害的同時也要關注社會事件。自然災害無疑是城市安全的重要威脅，需要有針對性地加強防範和應對，但突發的重大社會事件同樣也會對社會生產生活產生重大沖擊，對城市安全帶來負面影響。 ——在關注常態風險的同時也要關注特質隱患。城市安全運行中的風險是一種常態，生產事故、自然災害、交通火災隱患、可能激化的社會矛盾都給安全帶來了風險。當前要重點關注“特質隱患”，即每一類每一次事件中有特殊性的風險隱患。 ——在關注“韌性”指標的同時也要關注“韌性”應對。城市安全風險既有減輕能力、適應能力和恢復能力的靜態指標，更有預警預測、硬核措施和體系建設等動態過程。 ——在關注硬件體系建設的同時也要關注軟件實力提升。韌性城市建設在很大程度上取決於城市設施、物資貯備、力量準備等，但軟實力也同樣不可缺少。有效的應急管理指揮體系、智能化的信息系統以及平和的社會心態、完善的法律法規、健全的社會組織對韌性城市來說都是“必選項”。在武俠小說中，經常會提到一種頗為神秘的“金絲軟甲”。據說，身著這種韌性很強的軟甲，能夠做到刀槍不入。借用這種說法，城市也需要打造一副“金絲軟甲”，更好地抗禦各種風險。這副“軟甲”，就是建設韌性城市。 韌性城市主要指城市具有較高的防災減災的能力和水平，其減輕、適應和恢復能力構成了韌性城市的關鍵指標。但城市是一個複雜的社會系統，地理位置、城市規模、經濟結構以及應急體系、抗災設施、社會心態等諸多要素無不對城市安全運行產生多重影響，防災減災也不僅僅指面對自然災害。 “如果聯繫本次疫情防控來談韌性城市，這個詞的內涵就更為豐富。”江蘇警官學院副院長、江蘇公共安全研究院常務副院長薛宏偉研究員認為，從理論創新和發展角度來說，韌性城市可以從以下幾個維度觀察： ——在關注自然災害的同時也要關注社會事件。自然災害無疑是城市安全的重要威脅，需要有針對性地加強防範和應對，但突發的重大社會事件同樣也會對社會生產生活產生重大沖擊，對城市安全帶來負面影響。 ——在關注常態風險的同時也要關注特質隱患。城市安全運行中的風險是一種常態，生產事故、自然災害、交通火災隱患、可能激化的社會矛盾都給安全帶來了風險。當前要重點關注“特質隱患”，即每一類每一次事件中有特殊性的風險隱患。 ——在關注“韌性”指標的同時也要關注“韌性”應對。城市安全風險既有減輕能力、適應能力和恢復能力的靜態指標，更有預警預測、硬核措施和體系建設等動態過程。 ——在關注硬件體系建設的同時也要關注軟件實力提升。韌性城市建設在很大程度上取決於城市設施、物資貯備、力量準備等，但軟實力也同樣不可缺少。有效的應急管理指揮體系、智能化的信息系統以及平和的社會心態、完善的法律法規、健全的社會組織對韌性城市來說都是“必選項”。
功在平時，加快體制機制創新
放眼全國，經過兩個多月的艱苦努力，這場疫情已經成功得到控制。從江蘇來說，我省公共衛生與醫療服務體系的能力和水平在抗疫過程中得到了檢驗，但也暴露出突發公共衛生事件處置體系中存在一些薄弱環節。 南京醫科大學黨委書記、健康江蘇研究院院長王長青教授認為，這些薄弱環節主要體現在三個方面：一是公共衛生資源相對不足。大城市雖然醫療資源相對充足，但面臨人口持續流入，公共衛生體系建設尚未跟上經濟社會發展及人口增長的步伐，特別是城鄉之間仍存在較大差異等問題。二是疾控機構能力相對不足。人力、技術能力等資源缺口較大，特別是基層的公共衛生服務能力仍顯不足。三是突發公共衛生事件醫藥物資儲備機制尚需完善。 在王長青看來，此次疫情讓我們重新審視公共衛生與醫療服務體系在規劃、建設和發展方面的問題和不足，是促進醫療衛生體制改革創新、促進建設和發展韌性城市的重要契機。 一是注重公共衛生與醫療服務融合協同發展。轉變現階段“重醫輕防”發展理念，以疾病預防和健康促進為核心，做到“預防為主，防治結合”，使公共衛生與醫療服務均衡發展；促進以治病為中心向以人民健康為中心轉變，適應人民健康觀念的轉變，“全方位”“全週期”地保障人民群眾健康。 二是在公共衛生風險防控及突發公共衛生事件防控體系建設中要融合系統韌性思維。增強公共衛生與醫療服務體系對突發公共衛生事件的承受力，儘可能地將影響和破壞降到最低；在衛生健康事業發展規劃中加入韌性建設，對服務體系進行識別，抓住韌性提升的著力點,可以有的放矢地提升公共衛生與醫療服務體系韌性。 三是探索將健康融入所有政策的有效方式。只有當整個社會以及各部門建立起統一的健康價值觀，用政策手段形成合力，最終才能推動“將健康融入所有政策”的實現。今後要進一步完善頂層設計，細化具體措施，整合各方資源，實現多部門協同聯動的常態化，才能打破“孤島效應”，真正實現“將健康融入所有政策”。 南京大學衛生政策與管理研究中心主任顧海教授建議，著眼於提高城市應對類似疫情風險能力，今後一要堅持在黨和政府的統一領導下，集中優勢力量，打贏疫情防控戰；二要完善疫情應急管理機制，堅持“先應急”為首要原則，從管理體制與機制上對現行疫情防控體系進行改革和調整；三要完善醫療機構未知新發傳染病監測預警機制，做到疫情信息公開透明；四要健全疫情信息溝通和披露機制；五要制定患者分級預警和治療的應急機制。放眼全國，經過兩個多月的艱苦努力，這場疫情已經成功得到控制。從江蘇來說，我省公共衛生與醫療服務體系的能力和水平在抗疫過程中得到了檢驗，但也暴露出突發公共衛生事件處置體系中存在一些薄弱環節。 南京醫科大學黨委書記、健康江蘇研究院院長王長青教授認為，這些薄弱環節主要體現在三個方面：一是公共衛生資源相對不足。大城市雖然醫療資源相對充足，但面臨人口持續流入，公共衛生體系建設尚未跟上經濟社會發展及人口增長的步伐，特別是城鄉之間仍存在較大差異等問題。二是疾控機構能力相對不足。人力、技術能力等資源缺口較大，特別是基層的公共衛生服務能力仍顯不足。三是突發公共衛生事件醫藥物資儲備機制尚需完善。 在王長青看來，此次疫情讓我們重新審視公共衛生與醫療服務體系在規劃、建設和發展方面的問題和不足，是促進醫療衛生體制改革創新、促進建設和發展韌性城市的重要契機。 一是注重公共衛生與醫療服務融合協同發展。轉變現階段“重醫輕防”發展理念，以疾病預防和健康促進為核心，做到“預防為主，防治結合”，使公共衛生與醫療服務均衡發展；促進以治病為中心向以人民健康為中心轉變，適應人民健康觀念的轉變，“全方位”“全週期”地保障人民群眾健康。 二是在公共衛生風險防控及突發公共衛生事件防控體系建設中要融合系統韌性思維。增強公共衛生與醫療服務體系對突發公共衛生事件的承受力，儘可能地將影響和破壞降到最低；在衛生健康事業發展規劃中加入韌性建設，對服務體系進行識別，抓住韌性提升的著力點,可以有的放矢地提升公共衛生與醫療服務體系韌性。 三是探索將健康融入所有政策的有效方式。只有當整個社會以及各部門建立起統一的健康價值觀，用政策手段形成合力，最終才能推動“將健康融入所有政策”的實現。今後要進一步完善頂層設計，細化具體措施，整合各方資源，實現多部門協同聯動的常態化，才能打破“孤島效應”，真正實現“將健康融入所有政策”。 南京大學衛生政策與管理研究中心主任顧海教授建議，著眼於提高城市應對類似疫情風險能力，今後一要堅持在黨和政府的統一領導下，集中優勢力量，打贏疫情防控戰；二要完善疫情應急管理機制，堅持“先應急”為首要原則，從管理體制與機制上對現行疫情防控體系進行改革和調整；三要完善醫療機構未知新發傳染病監測預警機制，做到疫情信息公開透明；四要健全疫情信息溝通和披露機制；五要制定患者分級預警和治療的應急機制。
補齊硬件短板，提高保障能力
在本次疫情防控戰鬥中，不少城市都暴露了硬件明顯不足的短板。舉例來說，前期由於疫情防控需要，不少老舊小區都需要對社區進行封閉。但由於以往設施建設先天不足，各地都出現了五花八門的封堵方式。 “這些臨時性封堵，暴露了一些城市平時準備不足，特別是應對突發緊急事件時在設施建設上的不足。”南京大學城市科學研究院副院長鬍小武認為，不管是從疫情應對還是從其他公共安全事件應對的角度來看，建設韌性城市都很有必要。 胡小武說，從城市建設的角度來說，小到封社區，大到封城市，都需要有規範的應對體系、完備的基礎設施。比如說，一旦面臨突發事件，城市的許多開放、半開放單元都需要嚴控人員進出。這種時候，像可移動閘板、可伸縮地樁、可拼裝圍牆等硬件設施的重要性就體現出來了。 而從物資保供的角度說，城市在面臨突發緊急事件的時候，不光是糧食、蔬菜、副食品的供應要有保障，一些應急物資的生產、供應也要有保障。在此次疫情中，不少地方都暴露了保供能力不足的短板，像口罩、手套、防護服等基本防護用品都儲備不足。同時，由於平時缺乏這方面的轉產生產體系，臨時也很難組織起較大規模的應急生產。即便是糧食、蔬菜和副食品的生產，也不能掉以輕心。一個基本的解決思路，就是堅持底線思維，平時就重視組織農副產品的就近生產、就地保障。 胡小武認為，從韌性城市的角度審視，今後要進一步加快智慧城市建設，提高城市應對各類風險挑戰的技術能力、協同能力。值得肯定的是，江蘇形成了“大數據+網格化+鐵腳板”的疫情防控模式，效果比較良好。但也有些城市，儘管安裝了大量監控探頭，但由於建設和管理主體多元，彼此還沒有形成“一張網”“一盤棋”，導致在實際工作中運行效率不高、系統協調能力不強。這在此次疫情防控中暴露得很充分。在大力推進新基建的過程中，各地需要進一步做強“城市大腦”，切實提高應急反應和處置能力。在本次疫情防控戰鬥中，不少城市都暴露了硬件明顯不足的短板。舉例來說，前期由於疫情防控需要，不少老舊小區都需要對社區進行封閉。但由於以往設施建設先天不足，各地都出現了五花八門的封堵方式。 “這些臨時性封堵，暴露了一些城市平時準備不足，特別是應對突發緊急事件時在設施建設上的不足。”南京大學城市科學研究院副院長鬍小武認為，不管是從疫情應對還是從其他公共安全事件應對的角度來看，建設韌性城市都很有必要。 胡小武說，從城市建設的角度來說，小到封社區，大到封城市，都需要有規範的應對體系、完備的基礎設施。比如說，一旦面臨突發事件，城市的許多開放、半開放單元都需要嚴控人員進出。這種時候，像可移動閘板、可伸縮地樁、可拼裝圍牆等硬件設施的重要性就體現出來了。 而從物資保供的角度說，城市在面臨突發緊急事件的時候，不光是糧食、蔬菜、副食品的供應要有保障，一些應急物資的生產、供應也要有保障。在此次疫情中，不少地方都暴露了保供能力不足的短板，像口罩、手套、防護服等基本防護用品都儲備不足。同時，由於平時缺乏這方面的轉產生產體系，臨時也很難組織起較大規模的應急生產。即便是糧食、蔬菜和副食品的生產，也不能掉以輕心。一個基本的解決思路，就是堅持底線思維，平時就重視組織農副產品的就近生產、就地保障。 胡小武認為，從韌性城市的角度審視，今後要進一步加快智慧城市建設，提高城市應對各類風險挑戰的技術能力、協同能力。值得肯定的是，江蘇形成了“大數據+網格化+鐵腳板”的疫情防控模式，效果比較良好。但也有些城市，儘管安裝了大量監控探頭，但由於建設和管理主體多元，彼此還沒有形成“一張網”“一盤棋”，導致在實際工作中運行效率不高、系統協調能力不強。這在此次疫情防控中暴露得很充分。在大力推進新基建的過程中，各地需要進一步做強“城市大腦”，切實提高應急反應和處置能力。
強化社會治理，確保公共安全
在應對各類風險時，城市的韌性還體現在城市治理體系和治理能力上。在此次抗擊疫情中，許多城市都暴露了治理體系和治理能力方面存在的一些問題。 “目前不少城市社區工作人員以及網格員隊伍建設因錢少、事多、上升難、壓力大，非常不穩定。”南京市社科院一級巡視員、南京城市發展戰略研究院首席專家葉南客認為，建設韌性城市，需要進一步完善基層社區治理格局。 具體說來，一是基層社區治理格局構建要突出基層黨建。二是將社區基層治理隊伍的功能定位進行轉換。從原有的承接上級各項工作為主，轉換為以承接上級工作和服務基層相結合，不斷加重服務基層的比例。三是要強調解決社區工作人員隊伍建設問題。完善社區治理最主要的依靠力量就是社區隊伍。 針對韌性城市建設，薛宏偉研究員也給出了社會治理方面的建議： 首先，遏制犯罪勢頭和謠言傳播。伴隨重大突發事件出現的犯罪現象，需要快偵、快訴和快判，並通過媒體平臺廣為告知，這對遏制犯罪上升的勢頭具有重要意義。應把遏制謠言傳播作為維護社會公共安全的重要防線和開展社會治理的重要領域，對觸犯法律底線的謠言“寫手”及時打擊。這次抗擊疫情期間，一些網站開設的闢謠平臺在公眾識謠、社會闢謠方面發揮了積極作用，需要形成常態。 其次，引導社會心態和公眾輿論。社會心態和公眾輿論雖然不是韌性城市的硬件設施，卻是“城市韌性”的重要支撐，一個具有良好社會心態和公眾輿論的城市，更能有效戰勝危機，保持社會的安定和活力。重大突發事件中，從確保社會公共安全出發，需要通過正面引導取得社會認同，實施重大舉措注重風險評估、穩定社會秩序增強群眾信心、積極服務民生回應公眾期盼，使主流社會心態和公眾輿論趨好，從而為“城市韌性”打造“防波牆”、增添“黏合劑”。 再次，注重依法治理和基層治理。一方面，在處置重大突發事件中運用法治思維和法治方式開展工作，是應急管理的遵循，也是社會安全的保障，更是爭取民心的關鍵。另一方面，進一步加強基層治理，通過基層組織、“下沉”幹部和社區人員，及時傳達相關信息、獲取民聲民意和化解糾紛矛盾，打開“城市韌性”的“解壓閥”，並充分調動群眾自我調節、自我管理和自我服務的積極性和創造力，增強城市韌性的“動力源”。 新華日報·交匯點記者 左中甫 孫 敏 魏曉敏在應對各類風險時，城市的韌性還體現在城市治理體系和治理能力上。在此次抗擊疫情中，許多城市都暴露了治理體系和治理能力方面存在的一些問題。 “目前不少城市社區工作人員以及網格員隊伍建設因錢少、事多、上升難、壓力大，非常不穩定。”南京市社科院一級巡視員、南京城市發展戰略研究院首席專家葉南客認為，建設韌性城市，需要進一步完善基層社區治理格局。 具體說來，一是基層社區治理格局構建要突出基層黨建。二是將社區基層治理隊伍的功能定位進行轉換。從原有的承接上級各項工作為主，轉換為以承接上級工作和服務基層相結合，不斷加重服務基層的比例。三是要強調解決社區工作人員隊伍建設問題。完善社區治理最主要的依靠力量就是社區隊伍。 針對韌性城市建設，薛宏偉研究員也給出了社會治理方面的建議： 首先，遏制犯罪勢頭和謠言傳播。伴隨重大突發事件出現的犯罪現象，需要快偵、快訴和快判，並通過媒體平臺廣為告知，這對遏制犯罪上升的勢頭具有重要意義。應把遏制謠言傳播作為維護社會公共安全的重要防線和開展社會治理的重要領域，對觸犯法律底線的謠言“寫手”及時打擊。這次抗擊疫情期間，一些網站開設的闢謠平臺在公眾識謠、社會闢謠方面發揮了積極作用，需要形成常態。 其次，引導社會心態和公眾輿論。社會心態和公眾輿論雖然不是韌性城市的硬件設施，卻是“城市韌性”的重要支撐，一個具有良好社會心態和公眾輿論的城市，更能有效戰勝危機，保持社會的安定和活力。重大突發事件中，從確保社會公共安全出發，需要通過正面引導取得社會認同，實施重大舉措注重風險評估、穩定社會秩序增強群眾信心、積極服務民生回應公眾期盼，使主流社會心態和公眾輿論趨好，從而為“城市韌性”打造“防波牆”、增添“黏合劑”。 再次，注重依法治理和基層治理。一方面，在處置重大突發事件中運用法治思維和法治方式開展工作，是應急管理的遵循，也是社會安全的保障，更是爭取民心的關鍵。另一方面，進一步加強基層治理，通過基層組織、“下沉”幹部和社區人員，及時傳達相關信息、獲取民聲民意和化解糾紛矛盾，打開“城市韌性”的“解壓閥”，並充分調動群眾自我調節、自我管理和自我服務的積極性和創造力，增強城市韌性的“動力源”。 新華日報·交匯點記者 左中甫 孫 敏 魏曉敏
