美國:總統管不了州長,美國各州的權力為什麼這麼大?

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美國州權

美國總統作為美國的國家元首,是世界上極具影響力的人物,可以代表國家發表政治立場。所以看起來好像只要成為總統,就可以叱吒風雲呼風喚雨。

其實並不是這樣的,在美國國內,總統連召集州長開會的權力都沒有,有時甚至會被州長“指著鼻子罵”。如亞利桑那州州長與美國前任總統奧巴馬,就曾因移民政策意見相左,發生過激烈口角。


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▲因應對COVID-19疫情而針鋒相對的美國總統特朗普和紐約州長。在疫情未得到有效控制時,特朗普號召全國有序恢復經濟活動,但卻引來各州長的反對

由此可見,美國總統並非想的那樣,擁有至高無上的權力,他甚至不能干涉州長的事務。為何會這樣呢?美國並不是集權國家,其實施的是聯邦制,每個州都是政治實體,享有相對獨立的主權。

總統與州長之間只有合作關係,沒有上下級之分,而州與州之間也不能越權執法,他們的法律甚至各不相同,在某個州合法的事情,放在另一個州很有可能就是違法行為。


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▲ 美國各州

聯邦制國家的州與單一制國家的省,都是一級行政單位,所以有人會把美國的州跟省劃等號,但在單一制國家裡,省是由中央管轄的,服從中央政府指令,而美國的州與聯邦政府是分權制衡的,州擁有相對主權,與聯邦之間沒有從屬關係。所以在美國的國家架構當中,州的權力和影響很大,這與美國建國以前的殖民地歷史,以及州權主義傳統脫離不了干係。究竟,美國的州權是怎麼來的?聯邦制實行以後,他又是如何發展和演變的?

一、英國的自治傳統,美國的州權起源

美國曾是英國的北美殖民地。17世紀,英王批准殖民地特許公司前往北美大陸開發殖民事業。他們到達北美之後,就在當地建立起移民居點。緊接著,成批躲避宗教迫害的清教徒,逃避政治鬥爭的王黨份子,以及被英王封賞土地的貴族臣子,都接二連三的湧入這塊處女地當中。就是這些早期移民,把北美大陸拓荒成13個北美殖民地。


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▲ 十三個北美殖民地的具體分佈位置,英國沒有繼續向西擴張,是因為阿巴拉契亞山脈以西的位置靠近法國的地盤,為了避免與法國起爭執,英國禁止殖民者跨越山脈去開拓領土北美13個殖民地與英國其他海外殖民地不同,他們都有自己的領土和疆域,以及各自相對獨立的經濟、文化生活和宗教信仰。當地居民除了土著印第安人外,基本都是從英國本土移居過去的。相對來說英王室對他們的管制會比較松,因為他們是被英王特許存在的,與英國之間更像是雙重契約關係。雖擁有高度自治權,但殖民地領主也還是要向英王派任的總督彙報地方事務。

除被英王允許自治外,北美的自治習慣還與英國的自治傳統脫離不了關係。大英帝國的本土是由多個王國聯合組成的,他的主體王國是英格蘭。自諾曼人征服英格蘭起,英格蘭就被賦予了城市自治的權力,可以自行建設自己的機構,鑄造自己的貨幣以及對外宣戰媾和等,所以英國的自治史比較久遠,從中世紀的城市自治就已經開始了。


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▲ 英格蘭的城鎮在中世紀就有著自治的傳統

當時英格蘭有著非常明顯的分權特徵,王權與封建貴族的力量處在均衡狀態,地方事務由貴族掌管,王國事務及外交事務由王室掌管,地方雖享有主權,但依舊受王權監控,這是他們形成地方自治的關鍵。

而當初那批移民到北美的殖民者就是英格蘭人,他們把英格蘭的地方自治傳統,政治文化以及民情全都帶到了新大陸,所以北美的自治習慣其實是從英國身上“複製”過來的。

雖然北美殖民地大多都是英格蘭後裔,但在時間和距離的影響下,他們與母國的關係逐漸變得疏離。殖民地經過長時間的發展,也已形成自己的民族意識,並且有了統一的市場,所以他們開始對政治經濟有了更多的訴求。

英國原本是放任不理的,自發現北美經濟變得繁榮以後,英王室就開始加強控制,增加他們的稅收,對其進行壓榨。最後北美難以忍受,選擇爆發獨立戰爭。


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▲ 北美獨立戰爭

獨立戰爭爆發以前,北美曾進行過三次聯合。第一次是1643年,新英格蘭地區四個殖民地自發組在一起,成立了“新英格蘭同盟”,後來因內部鬥爭嚴重,同盟走向地方分權的極端,所以首次聯合以失敗告終。

第二次是1686年,英王為了加強對北美的控制,壓制新英格蘭地區自治活動,強制把同盟變成了“新英格蘭自治領”,並加入部分王室殖民地,開始走集權極端,導致新英格蘭地區殖民地與英國產生巨大的矛盾。


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▲ 褐色區域為新英格蘭自治領

第三次是1754年的奧爾巴尼會議,英國與法國在進行北美爭霸,北美殖民地為了抵禦法國,就在會議上提出建立“殖民地聯盟”的計劃。英國擔心該計劃會增強北美之間的團結,不利於統治,所以否決了。雖然計劃沒通過,但此次聯合範圍從最初的新英格蘭地區擴展到了整個北美,為1774年的北美大陸會議(臨時政府)做了準備,它既是美利堅形成的標誌,也是美國邦聯誕生的雛形。


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▲北美首次大陸會議在獨立戰爭爆發之前,他們制定了《權利宣言》,確定不再與英國進行貿易往來;而第二次會議在戰爭爆發期間,他們發表了《獨立宣言》,成立美利堅合眾國,並簽訂了《邦聯條例》

1775年,獨立戰爭爆發,北美殖民地為了聯合對抗英國,打算建立一個具有共同政府性質的永久性同盟,用來協調政治軍事事務,“邦聯”誕生了。邦聯其實就是國家聯合體,由兩個或兩個以上的主權國家組成的,相當於聯盟關係,類似於現在的歐盟。

《獨立宣言》發表之後,北美不僅成立了美利堅合眾國,還將殖民地變成了13個自由獨立的美利堅聯合州,諸州都擁有宣戰、結盟、營商的權力,可自訂法律,自建武裝以及自營貿易等,所以美國的州是在邦聯建立初期誕生的。


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▲ 北美13州當時的邦聯還不具備統一國家的概念,更像是13個獨立國家組成的作戰同盟,所以獨立戰爭結束之後,沒了英國這個共同敵人,美國邦聯體制的弊端開始逐漸顯現。

由於邦聯制主權在州,各州只能看到自己的利益,沒有統一協作的願望,聯盟關係很鬆散。加上邦聯政府受制於州,沒有主權權威,所以美國獨立後面臨的形勢很嚴峻。

在國際環境上有強敵壓境,被西班牙以及英國殖民地包圍,在內部問題上各州各謀其是,且州之間的關稅法各不相同,導致州際貿易被諸多限制,引起各州關係不和。

為了解決這些問題,部分精英人士重新對邦聯制進行改革,創建了《美國憲法》。美國憲法當中確立了聯邦制。聯邦制將“國家主義”和“州權主義”融為一爐,避免國家專制或地方分權的情況發生。只是美國作為一個新生國家,內政還不穩定,國內對聯邦權以及州權的看法也各持己見,在兩種觀點派系的競爭之下,新的問題誕生了。


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▲ 1787年美國憲法確立聯邦制

二、聯邦權擴大,州權被削弱

反聯邦的州權主義者認為,憲法當中給聯邦劃分的權力太大,除參議院身兼立法、行政和司法三大權力外,聯邦國會還擁有常備軍以及徵稅權兩項絕對權,就連總統也是集軍事大權於一身,所以他們擔心州主權最後會被聯邦主權吞噬,美國也會發展成集權制國家。

反州權的國家主義者認為,憲法當中創建的人民主權,沒有明文規定是聯邦的人民主權還是州的人民主權,且聯邦不再是聯盟,而是一個統一的國家,地方主義如果不削弱,就會再次出現分權的現象,所以主權的重心應該要放在聯邦身上才對。

在聯邦與州的主權歸屬爭奪之下,二元聯邦制誕生了。他被美國學者稱為分層蛋糕,也就是在聯邦與州之間劃一條權限分界線,彼此互不干涉。其實這個制度就是雙方為了維持表面和平讓步的產物,他並沒有起到實質性改變,因為聯邦政府沒有停止擴大自己的職能權力,州也依舊還在強調聯邦應該是為州服務的,所以彼此的矛盾越來越深,最後美國南北戰爭爆發了。

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▲美國內戰南北陣營

南北戰爭是美國曆史上唯一一次內戰,即是資本主義與奴隸制之間的鬥爭,也是聯邦主義與州權主義的爭鬥。美國南方是州權主義的大本營,以種植園經濟為主,盛行黑奴勞動,所以南方都是蓄奴州。他們擔心聯邦政府會利用奴隸制問題干涉他們的事務,所以為了脫離聯邦獨立,就舉起叛旗組成了美利堅聯盟國(南方邦聯)。

而北方當時處於資本主義高速發展階段,他們覺得奴隸制拖了經濟後腿,希望解放黑奴,以此獲得廉價勞動力去支撐工業發展,所以反對南方蓄奴,再加上他們希望確立統一的市場和金融體系,所以支持聯邦政府的權力。

1861年,以林肯為首的北方聯邦,與南方邦聯展開了戰鬥,最後北方獲勝,不僅廢除了奴隸制,還粉碎了“州權至上”的理論,把美國變成了真正的統一主權國家。


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▲ 1861年美國爆發南北戰爭

主權確立後,聯邦政府開始擴大權力範圍,尤其是在20世紀羅斯福總統執政期間,他們的權力得到了更為明顯的增強。1929年,因資本主義社會基本矛盾問題,紐約股市出現了大崩盤,資本主義世界以此事件為導火線,全面陷入經濟大危機當中。

造成美國經濟蕭條的原因,就是因過度放任,造成社會分配不公導致的,所以羅斯福果斷推行了新政,希望通過國家干預經濟的形式,使美國擺脫這次的經濟危機。

在他推行的新政政策當中,除了鞏固資本主義,擺脫傳統自由經濟的束縛外,還為了加強聯邦的行政權力控制立法。然後通過整頓金融業,恢復工農業生產,以及建立社會保障體系等政策,積極干預各州事務,以此來擴大聯邦政府的職責範圍。

就是從這個時候開始,美國從“二元聯邦制”走向了“合作聯邦制”,州與聯邦的權力對比,也因州權的削弱和聯邦的集權發展,走向了失衡的狀態。


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▲ 羅斯福新政

雖然羅斯福新政在大蕭條時期,有短暫緩解美國的經濟頹勢,但也因此讓美國進入到國家壟斷資本主義階段。因為聯邦政府承擔了太多不屬於自己的事務,導致官僚機構膨脹,辦事效率低下,給美國帶來了很多不必要的經濟負擔。

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▲1929年開始的經濟大蕭條

加上羅斯福當時為了推動社會福利,在基礎設施建設上投入了很多金錢,引發了美國財政赤字的現象。而出現財政赤字以後,為了繼續維持基礎設施建設,他還幹了一件事,就是提高美國的最高稅率。結果過高的徵稅導致沒有資本家願意去投資,使美國陷入經濟蕭條的惡性循環當中。

歷史上把此次蕭條稱作是“羅斯福蕭條”,新政並沒有從根本上解決美國的經濟問題,反倒使經濟的發展受到了阻礙。

到了20世紀70年代初,美國執政總統尼克松為了解決新政遺留下來的經濟問題,專門出臺了“新聯邦主義”,將憲法中規定的州權交還給州,也就是州的居民安全、教育、衛生以及公共服務管理等方面,重新擺正了聯邦政府與州的位置,遏制集權的發展。此次改革在里根執政時期更是被推向了高潮。

三、州權的復興及美國的現代州權

里根認為美國是一個由主權州結合而成的聯邦國家,原本建立聯邦制的初衷就是為了堅持自治原則,避免大政府過於集權的狀況發生,但經濟危機使聯邦政府權力擴大,剝奪了原屬於州的權力,造成州權流失,逐漸背離聯邦制的本質,所以為了徹底革除合作聯邦制留下的弊端,里根再次對聯邦制進行改革。


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▲ 美國總統里根

里根在福利政策上,砍掉了很多公共項目,把原屬於州的責任歸還給州,確認好聯邦與州各自的義務,以達到縮減聯邦福利支出,促進私營福利事業發展的效果。在經濟復興上,里根為了減稅頒佈了《經濟復興稅法》,通過稅制改革降低稅率,提高州政府的稅收提取能力。在恢復金融市場上,里根制定了全國性貨幣政策,通過控制貨幣供應增長量,抑制通貨膨脹。

里根的新聯邦主義,表面上是為了恢復州的自主權,達到與聯邦權平衡的效果,實際還是為了減輕聯邦政府的經濟負擔。無論是之後的克林頓政府再造,還是小布什新保守主義,都是新聯邦主義的一種延續。


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▲克林頓政府再造是為了改變官僚政治,平衡政府財政收支,創造高效低耗的聯邦政府,而小布什的新保守主義,基本上繼承了里根的改革政策

所以美國現在的州權更像是一種服務工具,有相對獨立的空間,有地方自治自主的權力,但已經不能像過去傳統州權那樣,可以與聯邦分庭抗禮,他還是受制於聯邦之下的。雖然受制於聯邦,但與其他實施聯邦制的國家相比,美國的州權已經足夠大了。

德國雖也是聯邦制國家,但他是以聯邦政府為主導的,州基本上沒有立法權,只有幾個區域擁有,且財政和稅收權基本都在聯邦手上攥著,州只是在執行上有比較大的自由而已。

美國就不一樣了,歷史上是先有州才有的聯邦,州在美國人民的心裡佔據非常重要的位置。雖然聯邦政府的權力,在歷經“二元聯邦制,合作聯邦制,新聯邦主義”三個階段後不斷擴大,與州權的權力分配也在跟隨著社會經濟的發展不斷調整,但基本還是在美國憲法的規定下,遵循著權力的劃分,與州在各自的管轄範圍內行駛權利,互不相屬和干涉,達到相互分權制衡的效果。


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▲ 州與聯邦的權力天平

【參考文獻】

《美國聯邦與州關係的歷史演進及啟示》 文丨詹國文

《評 裡 根 的 經 濟 政 策》 文丨韓 捷

《淺析美國聯邦制發展歷程及內在特點》 文丨姜 鄲

《美國州權政治傳統的起源與形成》 文丨龐金友 胡金光


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