一審行政判決書
公益訴訟起訴人：威寧彝族回族苗族自治縣人民檢察院
被告：威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局
公益訴訟起訴人威寧彝族回族苗族自治縣人民檢察院因被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局怠於履行法定職責，於2019年9月30日向本院提起行政公益訴訟。本院於2019年9月30日立案後，於2019年10月10日向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書。本院依法組成合議庭，於2019年11月4日公開開庭審理了本案。公益訴訟起訴人威寧彝族回族苗族自治縣人民檢察院副檢察長鄒軍及第四檢察部主任祿磊，被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局局長仇敏榮、委託代理人隴康到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
公益訴訟起訴人威寧彝族回族苗族自治縣人民檢察院訴稱，威寧自治縣中、小學校園周邊，長期存在商店售賣“三無”食品、過期食品、辣條、方便麵、飲料等威脅學生食品衛生安全和不利於學生健康成長的違法經營行為。另還存在大量食品攤販佔道、無秩序擺攤設點，現場加工土豆、麻辣燙、串串、麵筋、辣條等存在重大衛生安全隱患食品的違法經營行為。由於上述食品的安全性及衛生質量難以保障，嚴重危害學生身體健康 。本院於2019年4月23日向威寧自治縣市場監管局發出檢察建議書，建議威寧自治縣市場監管局對威寧自治縣學校周邊食品安全、衛生、質量及規範經營行為依法履行監管職責。威寧自治縣市場監管局於2019年6月28日回覆本院稱：“已對我縣學校及周邊食品安全突出問題開展了專項整治，並取得了明顯成效”，本院收到威寧自治縣市場監管局的回覆後，於2019年8月、9月多次對威寧自治縣學校周邊食品安全問題進行調查核實，發現威寧自治縣城區及部分鄉鎮學校周邊仍存在大量“三無”食品、過期食品在售，威寧自治縣市場監管局所開展的專項整治工作並未取得明顯效果，威寧自治縣學校周邊的違法食品經營行為仍在大規模持續。根據《中華人民共和國產品質量法》第八條第二款：“縣級以上地方市場監督管理部門主管本行政區域內的產品質量監督工作。縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責範圍內負責產品質量監督工作”和《中華人民共和國食品安全法》第六條第二款：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定，確定本級食品安全監督管理、衛生行政部門和其他有關部門的職責。有關部門在各自職責範圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作”之規定，威寧自治縣市場監管局對威寧自治縣學校周邊內食品衛生安全負有監督管理職責。
本院發出檢察建議後，威寧自治縣市場監管局雖然採取專項整治工作使得威寧自治縣學校周邊食品衛生安全形勢有所改善，但仍大量存在學校周邊商店、攤販銷售“三無”食品，過期食品等違法經營行為，存在重大食品衛生安全隱患。食品安全是關乎人民群眾切身利益的重大問題，校園周邊學生集中，人口流動量大，廣大學生群體的食品安全問題顯得尤為重要和突出。今年五月，我市某鄉鎮中心小學發生26名學生在學校大門外進食不衛生安全食品導致的重大群體性食物中毒事件，引發重大社會反響，學校周邊的食品衛生安全問題就在我們身邊，急需監管部門切實、依法、持續加強監管，避免新的食品衛生安全事件發生。為維護國家利益和社會公共利益，保障廣大學生群體食品衛生安全，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條、最高人民法院最高人民檢察院《關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條的規定，特提起訴訟，請求依法判決確認被告威寧自治縣市場監管局怠於履行威寧自治縣學校周邊違法食品經營行為監督管理職責的行為違法；請求判令威寧自治縣市場監管局依法履行對威寧自治縣學校周邊違法食品經營行為的監督管理職責，依法保障威寧自治縣學校周邊食品衛生安全。公益訴訟起訴人威寧彝族回族苗族自治縣人民檢察院向本院提交了如下證據（略）
被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局辯稱，我局對人民檢察院提起的訴訟請求沒有異議。我局確實存在學校周邊食品安全監管工作漏洞，校園周邊部分商戶還存有“三無”食品、過期食品等違法經營行為。現僅就我局接到威檢行公［2019］52242700003號檢察建議書後所做的整改措施、問題產生的客觀原因及下一步整改措施做闡述。
一、整改措施：我局於2019年4月24日已收悉威檢行公［2019］52242700003號檢察建議書，5月9日下午，威寧縣食品安全管理辦公室主任、市場監管局局長仇敏榮主持召開了學校周邊食品安全聯合執法行動工作部署會議，縣市場監管局、住建局、教育科技局等部門參加，就我縣學校及周邊食品安全突出問題聯合執法行動工作進行安排部署，各部門統一行動、相互配合，各司其職、各負其責，形成監管整體合力。自5月9日起，我局牽頭組織住建局、教育科技局等部門聯合開展為期20天的食品安全聯合執法行動，重點檢查校園及周邊小作坊、小餐飲、小食品店、小攤販的無證經營行為；售賣和使用來源不明、“三無”（無廠名、無廠址、無生產日期）、無中文標識、無生產許可、超過保質期限、腐敗變質、質量不合格食品行為；清理整治校園周邊佔道經營、店外經營和搭建違章建築銷售食品的行為。此前自治縣食安辦2019年4月25日印發《關於進一步加強校園及周邊食品安全工作的通知》（威食安辦通〔2019〕4號）文件，明確各有關部門對校園及周邊食品安全工作職責，並要求各部門積極開展校園及周邊食品安全整治工作。
二、2019年度開展食品安全工作情況：2019年來我局針對學校及周邊食品安全開展了多次專項整治行動，根據自治縣食安辦及上級主管部門文件精神，分別於2019年2月24日至3月20日，2019年8月24日至9月26日組織縣市場監管局、農業農村局、衛生健康局、教育科技局、工業信息局等部門開展了春季、秋季校園及周邊食品安全全覆蓋專項檢查行動。我局除春秋開學兩次專項檢查工作外，要求各分局、市場監管站每月對轄區內的食品生產經營戶進行監督檢查。2019年7月，為加強威寧縣食品安全生產工作，提升我局執法人員的執法能力，畢節市場監管局組織了40餘名執法人員到我縣採用“以查帶訓”的方式支持我縣食品安全監督檢查，對全縣39個鄉鎮（街道）開展了全覆蓋的監督檢查，縣市場監管局出動了50餘名執法人員參與。共檢查了食品生產經營戶1476戶，發現食品違法線索85條，立案查處75件，責令整改10戶；在畢節局“以查帶訓”的方式基礎上，8月份我局又從9個市場監管分局抽調9名執法人員配合縣局食品安全經營股組成檢查組對23個鄉鎮（街道）進行了檢查，共檢查食品經營單位240戶，責令整改50餘戶，立案查處違法經營食品案件14件。2019年4月收到威檢行公［2019］52242700003號檢察建議書以來，我局共出動執法人員600餘人次，檢查校園周邊食品經營戶896戶，責令整改120戶。截止2019年10月23日我局共辦理行政處罰案件共計213個，罰款139.47萬元，涉及食品安全處罰案件164件，罰款85.30萬元。4月29日以來共查辦食品安全處罰案件124件，罰款67.7萬元。
三、威寧自治縣市場監督管理局客觀存在的困難;1.威寧縣市場監督管理局基本情況。2014年12月工商局、質監局、食藥監局三局合一，工商局原有公務員編制132名，事業編制5名，工勤人員9名；質監局原有公務員編制9名，事業編制18名，機關工勤人員2名；從衛生和食藥監局劃轉公務員編制4名，事業編制4名，工勤人員1名；三合一前編制合計184名。三局合一後編制合計164名。
2019年3月又將發改、商務、科技等部門的反壟斷、知識產權、物價監管等職能劃轉到市場監管局。目前我局監管職責有：市場主體統一登記註冊、按照權限負責反壟斷統一執法，市場經濟秩序監督管理、質量監督管理，綜合協調認證認可工作，計量監督管理，標準化管理，統一管理檢驗檢測工作，特種設備安全監督管理，食品安全監督管理綜合協調，食品安全監督管理，藥品、化妝品、保健食品、醫療器械、醫療機，組織實施中藥、民族藥監督管理規範和質量標準構製劑的監督管理工作，擬訂和組織實施知識產權強縣建設的政策措施和發展規劃，保護知識產權，促進知識產權運用，市場監督管理科技和信息化建設、新聞宣傳、應急處置、輿情監測，完成自治縣委、政府和上級業務部門交辦的其他任務。
2019年3月機改後市場監管局局機關設立有15股室，下設綜合行政執法大隊1個，9個分局，共有編制164人。其中：公務員編制120名，事業編制31名，機關工勤人員13名。局機關38人，綜合執法局9人，一分局12人，二分局12人，三分局7人，四分局6人，五分局8人，六分局7人，七分局7人，八分局8人，九分局6人。目前在職在編160人。公務員編制119名，事業編制29名，機關工勤人員12名。派出脫貧攻堅駐村人員22名。2.威寧縣應納入市場監管範圍的經營主體基本情況。威寧縣地域面積6298km2，轄42個鄉鎮（街道），150餘萬人口，是貴州省面積最大的一個縣。全縣共有經營主體62512個，食品生產經營戶共計14364戶，食品生產企業42家、登記小作坊65家、食品流通經營戶6595戶、持證餐飲單位7662家。3.存在的困難 。雖然通過我縣食品安全監管相關部門的共同努力，人民群眾飲食安全未出現大的事件，食品安全形勢不斷好轉。但是食品安全工作仍然面臨不少困難和挑戰，形勢依然複雜嚴峻。違法成本低，維權成本高，法制不健全，一些生產經營者唯利是圖、主體責任意識不強；新業新資源潛在風險增多；食品安全標準與最嚴謹標準要求尚有一定差距，風險監測評估預警等基礎工作薄弱，基層監管力量和技術手段跟不上等問題及困難存在。威寧縣地域面積大，市場監管涉及面廣，監管執法人員少，執法人員專業素質參差不齊，執法裝備老化等因素給威寧縣市場監督管理局在監督管理上帶來一定的困難。 我縣市場監管設立9個市場監管分局，各個分局轄區監管鄉鎮3-6個鄉鎮，1輛執法車。雖然在27個鄉鎮設立了市場監督管理站，為鄉鎮政府管轄的事業單位，每個市場監管站3個使用編制，但多數市場監管站工作人員都身兼數職，工作重心難以以市場監管工作為主，還沒有執法權，且多數人員參與了駐村工作。四、下一步工作打算;一是我局將針對校園周邊食品經營單位和餐飲服務單位加大監管力度，加大對學生喜食的熱銷食品、保質期較短的易變質食品的監督檢查力度，特別要對“五毛食品”、“一元食品”、“辣條”等情況，組織開展聯動性監督檢查。派出全局職工參與檢查，局機關各股室與各分局聯動執法，嚴厲打擊學校及周邊經營“三無食品”、過期食品等違法行為。二是加強食品安全宣傳教育。採取發放、張貼提示單提醒經營者嚴格規範食品經營。提示校園周邊200內禁止設立食品攤點，校園周邊食品經營戶避免售賣高鹽、高糖及高脂等對身體發育有影響的食品。三是加大案件查辦力度，推動落實行刑銜接制度。嚴厲查處在食品領域的違法違規行為，對違法行為嚴重、達到追究刑事責任的違法行為，一律移交公安機關，追究相關人員的法律責任。四是推動“智慧監管”建設。針對食品安全的各個領域，推動“智慧監管”建設，充分運用互聯網手段對食品安全各個環節進行監管。目前我縣已經與威寧自治縣聯通公司對接，在巴迪魯旺餐飲比較集中地段，抽取了4家餐飲服務單位安裝攝像頭，為我縣“智慧監管”建設作試點單位。目前試點工作已進行起步階段。下一步將逐步形成全鏈式食品藥品、特種設備等安全的數字化監管，創新監管手段，提升監管時效性。食品生產、流通、餐飲等環節、藥品生產經營、特種設備等在視頻實時監控平臺上進行監管。運用“互聯網+監管+公眾監督”思路，能夠實現食品生產企業從原輔料採購到生產、銷售的全過程控制與追溯。通過本次訴訟，我局深刻認識到市場監督管理局在食品安全、特別是校園及其周邊食品安全工作中的重要性。2017年2月，《國務院關於印發“十三五”國家食品安全規劃的通知》指出“我國仍處於食品安全風險凸顯和食品安全事件爆發期，食品安全形勢依然嚴峻”。2019年5月，《中共中央國務院關於深化改革和加強食品安全工作的意見》明確了當前食品安全面臨的形式、提出了總體要求和目標。指出了我國食品安全工作仍面臨不少困難和挑戰，形勢依然複雜嚴峻，在環境汙染、農藥超標、添加劑使用不規範、製假售假等問題凸顯，違法成本低、法制不健全等造成了食品安全監管難度大。接下來的食品安全監督管理工作中，我局將以此次威寧自治縣人民檢察院提起的公益訴訟為戒，落實食品安全工作主體責任，嚴格依照中央及上級有關會議、文件精神要求，下大力氣抓好校園及其周邊食品安全工作。
被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局向本院提交了以下證據（略）
……
本院認為，食品安全關係廣大人民群眾的身心健康，尤其對處於生長髮育階段的青少年兒童而言，食品安全更至關重要。加強對青少年兒童聚集的校園及其周邊食品的監督、檢查，維護好青少年兒童的健康成長，守護好祖國的未來，不僅是每一個公民的責任，更是相關監督管理部門的法定職責。市場監督管理局作為原工商、質檢、食藥品部門合併而成，對涉及食品安全經營行為的監督管理是其主要工作職責，也是維護廣大人民群眾“綠色餐桌”、守護“祖國花朵”的主要力量。威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局在涉及食品安全的日常履職工作中，對涉及人員較多的群體性場所應為主要重點監管對象，特別是對青少年兒童聚集的中、小學校周邊的食品經營行為更應加強力量作為專門監管對象予以監管。本案中，公益訴訟起訴人在履職中發現威寧縣中、小學校周邊長期存在售賣“三無”食品、過期食品及大量小攤販露天現場製作、售賣食品存在安全隱患的情況後，依照《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條的規定向被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局提出檢察建議，至被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局作出回覆時，被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局仍未就其轄區內學校周邊違法經營食品行為開展集中、有效的監督管理及整治活動，致使公眾利益持續受到侵害的行為事實清楚、證據充分，對公益訴訟起訴人請求確認被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局對其轄區內學校周邊違法經營食品行為怠於履行監督、管理職責的行為違法之訴訟請求，本院依法予以支持，對被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局辯稱轄區城、鎮、鄉村學校眾多和工作人員不足造成監督力量薄弱的理由本院不予支持。依照《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十四條：“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應當裁定準許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法的，人民法院應當判決確認違法”之規定，本案中，被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局就公益訴訟起訴人檢察建議作出回覆後，其召開了涉校園學生食品安全專項整治會議並作出一系列工作部署，集中力量對轄區內大宗食材配送單位、學校食堂、校園周邊食品經營單位進行專項整治，在專項整治期間，查處了大量違法、違規經營行為。在本案審理階段，被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局繼續就涉學生食品安全整治作出工作安排、部署，切實履行打擊校園周邊違法食品經營行為的履職行為，公益訴訟起訴人予以認可，並以被告已依法履職為由向本院申請撤回判令威寧彝族回族苗族自治縣市場監管局依法履行監督管理職責，依法保障威寧自治縣學校周邊食品衛生安全的訴訟請求。對該撤回訴訟請求申請，因被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局已履行法定職責，且取得成效，並形成長效機制，本院予以准許。民以食為天、食以安為先，對食品安全的監督管理是一項系統工程，在原材料、生產加工、流通等環節的監督不僅僅是食品生產者、銷售者公民道德的具體體現，更是相關職能部門的工作職責。堅守初心、砥礪前行，為維護食品安全，需要相關職能部門積極依法盡職履責，更需食品生產者、銷售者的嚴格自律，同心協力，共創、共享食品安全的健康環境。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款和《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條、第二十四條、第二十五條第一款第（一）項之規定，判決如下：
一、准予公益訴訟起訴人威寧彝族回族苗族自治縣人民檢察院撤回請求判令被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監管局依法履行監督管理職責，依法保障威寧自治縣學校周邊食品衛生安全的訴訟請求；
二、確認被告威寧彝族回族苗族自治縣市場監督管理局對威寧自治縣學校周邊違法經營食品行為怠於履行監督、管理職責的行為違法。
如不服本判決，可以在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，並按對方當事人的人數或者代表人的人數提出副本，上訴於貴州省畢節市中級人民法院。
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