三公九卿與郡縣制：古代國家由“家”向“國”轉變的標誌

公元前221年，秦國國君嬴政在“奮六世之餘烈”後蕩平了東方六國，一統天下，建立了中國歷史上第一個統一的、多民族、封建國家。緊接著他採取了一系列的措施來鞏固這個前所未有的大一統國家。

秦兵馬俑，折射秦始皇統一的氣勢

以上這些關於秦始皇改革的措施小編相信小夥伴們都比較熟悉了，這是我們初中時段就學習過的內容。作者藉此要引出的本文主題是：在這些措施中朝廷的“三公九卿”制度與地方的“郡縣制”究竟折射了什麼深層次的時代變革內涵和意義？要知道秦始皇建立的不僅僅只是一個統一的國家，更重要的是他結束了一箇舊時代而又開創了另外一個新時代，同時又開啟了古代中國未來的“兩千年時代”。秦朝的建立不僅有結束數百年的大動盪這一表面歷史意義，還在於秦朝所開創的政治組織制度，即“三公九卿”與“郡縣制”，標誌著古代中國國家性質的轉變。這才是秦始皇偉大的特別之處。也正是它們延續了中國古代千年之國家 政權。

秦始皇畫像

一、“封建制度”與“家族式”國家的統治

在此，必須先說明一個問題：那就是在中國古代所謂的“封建制度”專指分封制度，也就是“分封建國”制度。而不是我們在教科書上學習到的封建制度（這是近代以來從西方傳來的一個社會名詞，與奴隸制度相對應的一種專制制度）。

眾所周知，周武王姬發建立周以後（歷史上稱為西周）將國家的土地和人口分封給了諸侯，而這些諸侯王主要來自兩類人，一是周武王的宗親，即姬姓貴族；二是功臣，如姜尚等人。除此之外還有商之子孫或者現有各部落國家的首領。受分封的諸侯王要向周天子承擔納貢、服從調兵等義務。諸侯下面還要分封卿大夫以及更低層次的士，以上三類人連上週天子就構成了國家的統治者，而大多數農民和奴隸淪為被統治者，即受剝削階級。同時維持這個“西周之根本政治制度”的是關於繼承人的“宗法制”與“井田制”。這一系列的制度安排就構成了周的“封建制度”這時候的古代國家，名義上是一個“天下”，即我們常說的“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”，實際上卻是個由家族統治的“家庭式國家社會”。

西周的分封制示意圖

在“封建制度”下，整個國家權力實際上被劃分給了無數“家族”統治下的家庭政權

著名歷史學家黃仁宇先生

在領域內不僅公侯伯子男的名位世襲，即主持國政的卿大夫也仍由指定的世系所把持，他們在周朝成立時，即在各領地內擁有地產。他們也兼有軍事領導權。在周朝的前期，世襲的武士兼統治階層，與一般人有別。

由此可見，在西周分封制下國家是又由眾多家庭政權所組成的一個類似“邦聯制”的組織形式。周天子好比是這個大家族的大族長，他承擔的是維護這個家庭的“秩序”之責任與使命，並且為家庭的“爭吵”主持公道。而在國家範圍內根本的政治管理權、軍事權和經濟權則是屬於諸侯那一家的。家庭式的貴族政治是那個時期中國政治的核心特點。在諸侯國內部也有官吏處理各種事務，但這些官吏不是國家的官吏，而是諸侯王家族的管家和家奴。這一點和後來秦漢時期的官吏完全不是一種性質。如“封建制度”下宰相一職就很好的體現了這種家族式政治的特點。在分封制貴族社會中，一個統治貴族家庭的最重要的禮制就是祭祀，而要祭祀就得殺牛羊等牲畜。而替天子或者諸侯及其他貴族管家的人就稱為“宰”，他們是名副其實的統治者“大管家”，而當放出做官時又稱“相”。因此在哪個時候宰相也就是貴族的私官，他們服務的是這個家族，而不是國家政務。這就是我們所說的“家族式”統治，那時的中國根本談不上算是一個“國家”，因為官員只是貴族的家奴，貴族政權也只代表家族而不是國家的利益。

分封制下的部分諸侯國

二、“三公九卿”與“郡縣制度”的確立，社會轉型的制度體現

其實早在戰國時期，各諸侯國為了適應社會發展的需要，也為了實現富國強兵以便在爭霸戰爭中獲勝就開始變革國家的政治制度。如公元前356年的商鞅變法就是很好的體現。貴族的世襲特權被廢除，分封制度被郡縣制所部分取代。但最終徹底的實現這一轉變還是在秦始皇統一六國之後。

首先是朝廷“三公九卿”制度的確立折射出一個統一政府的誕生。

統一後的國家現實需要一種全新的制度適應新情況：這一制度誕生於秦朝，是伴隨著大一統國家建立而產生的。秦始皇建立的秦朝是一個包含了眾多人口、民族和廣闊疆域的“帝國”。面對這麼龐大的國家，如何才能在中央建立一套高效率的行政管理機構很傷腦筋，也考驗統治者的能力。經過數百年的戰爭，貴族已經衰落了。放眼天下除了秦始皇一家之貴族，還剩幾家貴族？更別說其餘六國的貴族即使存在不殺光就不錯了，還想掌握政治權力，那直接是不可能的。因此貴族政治已經沒有現實發育的土壤了，那種分封制下家庭式政權也不可能再在大一統國家裡實現了。

秦漢時期的三公九卿制度

法家“中央集權、君主專制”思想的重要影響：秦國的崛起和法家思想密切相關。法家主張君主治國靠的是權、術、勢，即權力、謀術和威勢以及嚴刑峻法，加強中央集權等等。這些思想反映的是戰亂時代的客觀需要，也正好是在這樣的思想指導下秦國才能通過變法由一個自然條件惡劣的西邊小國逐步發展為戰國七雄之首要強國。因而秦始皇實際上早就成為了一個“極權統治者”，也就是所謂的“馬基雅維利”式的強權者。在這種背景下秦始皇也不可能再把權力分化開，讓其他人瓜分自己的“權力”。因而以前那種貴族政治模式下的家庭政權也失去了思想基礎，早就被拋進了歷史的垃圾堆。

戰國時期法家的集大成者韓非子

以上兩點是該制度誕生的條件，而三公九卿制反映的是家庭式管家向國家官僚的轉變。我們來看看這些人到底是幹嘛的。“三公”就是丞相、太尉和御史大夫。這三類人位列朝廷官吏的首位等級，分別掌管行政、軍事和監察事務。從中我們可以看出到了秦朝皇帝之下的官僚已經出現了分設和權力制衡的現象了。而且這三類人中太尉主要掌管軍事管理權，實際上也沒有調兵權。根據秦漢的制度，調兵需要虎符為憑據，因而太尉一職雖然地位高，但不干預政務。御史大夫實際上則是副丞相，他是輔助丞相來監察一切政治設施，而且在漢代，一般有不成文的慣例，那就是須做了御史大夫，才能升任丞相。因此丞相成為了整個朝廷乃至國家的最高行政首腦。

此時的丞相他直接對皇帝負責，掌握了朝廷的實際行政管理權。注意了，這時候他就不僅僅是皇帝一家的“大管家”了，從職責上來說，他要做的事更多的是協助皇帝處理國家大事與制定政策方針。丞相實則是整個國家的“管家”，而不是一個家族的家奴了。

秦朝丞相李斯畫像

前面我們說到，丞相成為實際的行政首腦，尤其是在相對統一的和平秩序中，朝廷的事務更多的就是政務和監察，恰好這樣丞相總理一切政治事務了。而丞相總不能一天不吃不喝不睡覺處理這麼大的國家事務，因此在他的下面有了“九卿”制度。如“太常”、尉衛、太僕、廷尉、宗正、少府、大鴻臚等等。他們既是朝廷的士大夫階層，是皇帝的家臣，但也是隸屬於丞相的國家事務官員。如廷尉，他等於是掌握司法權，有對各級官吏或犯罪分子的處理權，同時也可以處理皇宮內部的司法事務。換句話說只要是犯了皇帝的法都歸他管。即使是專管皇帝家族事務的宗正，他也隸屬於丞相。再比如掌管皇家禮制事務的太常就兼管國家的教育。

郡縣制度：地方真正變成了國家的有機組成部分，而非家族的領地

秦始皇在地方推行的郡縣制更加體現了這種變化。分封制下，地方屬於一家一姓的私有領地，他們只是名義上尊崇國家的統治者，實際上確是一個個自由的領地，就好比中世紀的歐洲那般。郡縣制度它其實是解決了兩個問題。一是如何劃分權力層次實現古代朝廷對地方的有效治理？再者是如何在地緣的基礎上建構治理體系?實際上這關乎的是封建國家長治久安的根本問題。

秦朝的郡

郡縣制下，地方的權力完全來自於朝廷的授予，而且隨時可以進行約束，調整甚至收回。這種情況下，實際上整個國家的大權也就掌握在朝廷的手中，而通過朝廷那一套制度和體系這種權力由集中在皇帝的手中，真正實現了“普天之下莫非王土，率土之濱，莫非王臣”。

這樣的話，郡縣的行政官員以及其他官吏都不再是某一個家族的人了，他們經常被朝廷調換崗位，甚至隨著聖旨而升遷或者貶謫。在漢代，郡太守與朝廷的九卿地位相等，都是國家秩比兩千石的高級官員，而且一般郡的太守可以調到朝廷來任職九卿，九卿也可以調往地方任職太守。這種朝廷官員與地方官員的互動模式在封建制度下是根本不可能實現的，也恰恰證明了國家屬於國而非私人的家。郡縣制度它確立了一個核心原則，那就是中央集權原則，更要命的是這種原則深深烙印在中國古代政治家的心中。從此一統天下是所有亂世下君主們的終極夢想，他們所追求的是一種國家理念，而非僅僅是為了發揚家族。這一切表明了古代中國從秦漢時期開始，國家的性質由封建制度下的“家”轉變為了“國”。

三、由“家”向“國”轉變的歷史總結

封建時代，也就是所謂的分封制時代。社會的權力掌握在一個特有姓氏家族的手裡面，無論是哪個諸侯國，他們都是謀求自己家族的最高利益，他們往往代表了自己家族，因而在諸侯國做官的那些人實則是諸侯王家族的家奴，而不是國家的管理者。這種家庭式政治模式反映在整個周王朝就是社會的分裂與名義上的國家的權力分散。當時的整個中國像極了中世紀的歐洲，有最高的統治者，但僅僅侷限於一種精神上和禮制上的表達，實則是國家的分裂。

到了秦始皇統一六國後，在法家思想的指導下，在面對龐大的帝國統治現實下，在傳統貴族沒落的情況下，整個國家性質也將面臨著巨大的轉變，因而“三公九卿”與“郡縣制度”就隨著歷史發展的需要出臺了。它們的出現徹底蕩平了傳統貴族家庭式政治模式的殘餘，確立了君主專制，中央集權統治原則。丞相成為了朝廷的“大管家”，國家行政管理領導者，他不僅要處理皇宮內部事務，更重要的是輔佐皇帝處理國家事務，而且皇家事務也由丞相管理和負責，實際上全天下的事都變成了行政事務，皇帝的家事也變成了國事。因而整個國家不在是一家一姓的私有領地和財產，而是由官吏管理的世俗國家，當然皇帝是最高的代表，他理所應當的代表全天下的人，而不是他的家庭，否則就沒有了合法性。正如錢穆先生所說的那樣：

著名歷史學家錢穆

本來封建時代的宰相，就是皇帝的管家；但到了郡縣時代，化家為國，宰相管的，已經是“國家”，不是“私家”了，所以他成為了政府正式的首長。……。現在中國只剩下一家了，就是當時的皇家。這一家為天下共同所戴，於是家務轉變成政務了，這個大家庭也轉變成了政府。

而郡縣制度的推行更加表明一個大一統國家的產生。國家的官吏不再是一家一姓的傳承，而是由朝廷調換和任免，真正體現了“朝廷命官”的價值，這是一個積極的信號，他表明此時的古代中國已經走向了行政世俗化統治了，一個代表全天下利益的國家政權，而不是家族政權就此產生了。這點對於古代中國的發展至關重要。

北京天壇

參考文獻：黃仁宇《中國大歷史》 、錢穆《中國曆代政治得失》

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