“皇權不下縣”是我們常說的一句老話，這句話是溫鐵軍先生對我國曆代基層治理策略考察時總結的一句話。
這句話形容了古代社會至高無上的皇權無法直接統領國家最基層的問題，以至於在基層社會的實際管理中，形成了一套區別於國家正規管理體制的自治系統。
當然了，這不是皇權不想直達統治下的任何人，而是由於時代的約束，皇權無法直達統治下的任何人。
我國從奴隸社會的夏商周開始，一直到封建王朝的終結時代——清朝，皇權其實一直都沒有觸及過社會的最基層。
01.分封制的時代
▲分封制的社會結構
自夏朝開始到秦朝結束，分封制在我國存在了大約2000年時間，分封制是基於奴隸社會的一種國家管理模式。
天子將自己的土地和人口分賞給王室或者功臣，受封的這些人在這片土地上組建自己的政權，是為諸侯國。
諸侯則需要承認天子的最高統治者身份，服從天子號令，為天子鎮守國土，並且按期進貢和述職。
諸侯王再將自己的封土分封下去，形成卿大夫這個階層。如此循環，直至最後形成平民和奴隸這個階層，由平民直接統領著奴隸進行最直接的社會生產。
這套管理體系，自上向下由上一級為下一級提供合法性和保護，自下往上又由下一級為上一級提供供奉和拱衛。各階級之間不能越級發生直接的聯繫，只能直接與自己有統屬關係的上下級進行聯繫。
所以，形容分封制社會的特點有一句非常貼切的話：我附庸的附庸，不是我的附庸。
作為國家權力結構最頂端的天子，他的權力只能下探到諸侯國一級，諸侯下一級的卿大夫、再下一級的士、平民、奴隸等階級是不受天子直接管理的，雖然他們在名義和法理上都屬於天子的私產。
這套管理體系相對來說比較鬆散，這是由於當時社會生產能力太過低下造成的。奴隸社會，道路不通，交通落後，信息傳達不及時，各地實際情況不一樣，面對龐大的國家，天子是無法直接對社會的方方面面形成實質上的影響的。
所以，天子只能就近管理諸侯國，至於諸侯國內各式各樣的事物，就交給諸侯國自己去處理，天子只需要管住諸侯王這一群人，就間接的統治了天下。
02.郡縣制的時代
▲秦國郡縣圖
郡縣制早在東周這個奴隸社會時代已經有了，目前公認最早設置“縣”這一行政級別的是公元前八世紀的楚國。
後來隨著秦國的統一，經過朝廷內部的爭論，最終才把郡縣制這一國家管理及行政制度合法確立下來。
郡縣制的出現打破了分封制下天子只能直接管理諸侯國而無法實際影響社會中下層的政治困境。
經過秦始皇的改革，原來諸侯世襲的任官制度變為皇帝直接任免的流官制度。天下郡縣的長官直接由皇帝本人任免，在縣以下，設置里正、亭長等吏，他們由縣令管轄並負責各地基層的管理工作。
這裡有一個和現在不同的地方，里正、亭長並非朝廷命官，而是由縣令委任的基層管理人員。在國家行政管理結構上，縣以下的管理單位是國家權力的真空地帶，只能依靠縣令委任的這些吏以及民間自發形成的宗族或者類宗族公社完成管理工作。
在實際上，由於皇帝本人精力有限，全國的縣令皇帝本人也無法切實管理起來，更不用說直接管理到里正、亭長等基層組織。
縣令是皇帝本人任命的，縣以下的管理單位則需要縣令委任，最好的辦法是縣令任用當地有威望的人代為管理某一地方，或者直接默許宗族在地方上的自治權以獲取宗族社會對自己的服從。所以，里正、亭長等基層組織一直具有較高的自治權。
既然賦予宗族等基層組織高度的自治權，那麼必然意味著國家權力無法全面、深刻的滲透到國家的方方面面。
基於以上原因，雖然郡縣制開啟了中國中央集權的時代，令皇帝的意志可以傳遍四方，但皇帝的意志與國家的權力，依然無法觸及社會的基層。
03.行中書省的時代
▲元朝行省示意圖
自秦朝到宋朝，郡縣制一直都是國家行政分級制度的核心，雖然歷朝各代有不少改動，但是其核心都是郡縣制。
元朝採用並改造金制，把宋朝的路、州制度又加以改革，形成了行省、道、路、縣的四級行政制度。將行省作為移動的中央機構直接下放到地方，大大加上了中央對地方的控制。
但是，這只是解決了帝國權力在中層的分配的問題，依然沒有解決縣級以下不獨立設置行政機構的問題。國家雖然牢牢把握中層的權力削弱分裂勢力，但是這是解決不了基層社會依然不受國家權力直接控制的問題的。
我們講中央集權制度，中央集權的本質就是國家權力可以越來越直接的管理到能夠獨立生產並納稅的單位。以秦朝設立郡縣制為發端，皇權通過各級管理機構不斷的下探，一直到行省制度成熟，皇權的影響力從來沒能越過縣級這個行政管理機構。
也就是說，在整個封建時代，國家權力從來沒有真正的直接到達過這個國家內部的每個納稅單位——從事小農生產的家庭和個人。國家權力無法直接和這些納稅單位直接發生聯繫並且觸發反饋。
自秦至元，自元至清，再到民國，國家權力最低只能下探到縣，再往下的基層治理，只能依靠宗族，依靠自耕農的自覺，而宗族官宦還要從佃戶和自耕農手中盤剝走一部分本屬於國家的稅收資源。
一直到新中國建立，我們重新劃分了省、縣、鎮三級管理機構，又在社會最基層組建黨組織，才解決了中國自分封制社會開始歷時4000年時間國家權力無法直接管理最基本納稅單位的問題。
這時候，納稅人只需要和國家權力發生直接的聯繫，互相出讓權力並承擔相應的義務，國家的管理工作就能夠進行。
納稅人無需再考慮國家權力是否存在覆蓋不到的地方，自己需要出讓一部分權力給宗族以換取這部分義務的問題。
04.綜述
“皇權不下縣，縣下皆宗族”的本質是納稅人出讓自己的權力賦予國家的同時，國家無法承擔相應的義務。納稅人只得將該出讓於國家的權力，分出一部分給宗族，以換取國家無法承擔的這部分義務。這是由於古代社會生產力落後的原因造成的，我們不能以現代人的眼光看待古代的問題。
在當時的社會條件之下，即使國家的管理能力再強大，也無法填補國家直接和納稅人產生聯繫而出現的權力真空地帶，而這個真空地帶，就自然而然的被宗族取代了。
國家權力無法觸及的地方，需要宗族出面保障基層社會的穩定；宗族權力無法觸及的地方，又需要依靠國家權力出面協調。這是一種相互依存的關係。
但是在社會實踐中，宗族在很多地方又會和國家權力形成對抗，比如國家法制權力和宗族私法權力的對抗。這又是一種相互對抗的關係。
這種既互相依存又互相對抗的矛盾關係，伴著整個古代社會存在了4000年時間。
時至今日，社會越來越興旺發達，生產能力日新月異，國家權力可以直達個人，宗族的存在就沒有必要了，這也是現在宗族日漸消亡的原因。
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