■ 沈德能 裴顏
案情回放
2019年6月20日，某採購代理機構代理的專用設備採購項目經過評標委員會評審發佈了中標結果公告。之後，未中標供應商A對該項目的中標結果提出質疑，在遞交的質疑函中授權委託了D作為代理人辦理質疑事項，並出具了相應的授權委託書。第二天，未中標供應商B也對該項目的中標結果提出質疑，B的質疑函同樣附上了授權D作為代理人提出質疑的授權函。
該項目的採購代理機構收到這兩份質疑函和授權委託書後，比較了兩家供應商投標文件當中的授權委託書，發現投標文件中的被授權人與質疑函的被授權人不一致（即不是D）。經審查質疑函的內容，發現A供應商的質疑事實和理由與B供應商的質疑事實和理由都不同。就該項目中供應商A、B在同一項目中委託D提出質疑是否合法合理，在某採購代理機構內部存在不同看法。第一種看法是，雖然A、B供應商在同一項目中同時委託D，但兩家供應商質疑的事實和理由不同，相互之間並沒有影響，而且相關的法律法規規章也沒有明確禁止兩家供應商委託同一人提出質疑，所以應當接受A、B供應商的授權委託書。第二種看法是，A、B兩家供應商在同一採購項目中是競爭對手，存在利益衝突，A供應商通過質疑來維護自己的權益有可能損害B供應商的利益，因此不能接受兩家供應商在同一項目中委託同一個人提出的質疑。第三種看法是，A、B供應商可能是在不知情的情況下同時委託了D，所以先要進一步調查清楚相關情況再做決定，或者告知有A、B供應商情況後由他們自己做出選擇。
問題引出
問題一：同一項目下的兩家供應商委託同一人提出質疑，該做法是否可行？
問題二：採購人或者採購代理機構收到供應商的這兩份質疑函時，該如何處理？
案例探析
針對第一個問題，尚且缺乏明確的法律法規規定。
《政府採購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第十二條第二款規定，“供應商為自然人的，應當由本人簽字；供應商為法人或者其他組織的，應當由法定代表人、主要負責人，或者其授權代表簽字或蓋章，並加蓋公章。”此款關於授權代表的規定並沒有明確要求同一項目的兩家供應商不能委託同一人對相同項目提出質疑。但在實踐中，通常都是一個供應商委託一個授權代表提出質疑，鮮有兩家供應商同時委託同一人作為授權代表的。
依據《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第三十七條第（二）項之規定，不同投標人委託同一單位或者個人辦理投標事宜的，視為投標人串通投標，其投標無效。但是該法條所規定的串通投標是指在投標過程中，不包括投標結束後提出的質疑。因此又不能以不同投標人委託同一單位或者個人辦理質疑事項，而認定供應商串通投標，進而據此認為兩家供應商委託同一人對相同項目的中標結果提出質疑的行為違反了這一條規定。
其次，從利益衝突角度來看，正常情況下，不同投標人，不同供應商之間在同一個採購項目中有各自的利益，存在一定的競爭關係，一般不會委託同一個人提出質疑，因為同一個人不可能同時維護有利益衝突的雙方的權益。政府採購質疑是供應商認為採購文件、採購過程和中標結果損害自己權益而進行維權的法定程序，一家供應商以質疑的方式來維護自己的權利，這有可能損害另外一家供應商的利益。因此，從政府採購供應商之間競爭和利益衝突的基本原理來分析，同一項目下的兩家供應商不應當委託同一人來提出質疑。
最後，雖然A、B供應商提出質疑的事實和理由不同，但質疑事項是相同的，都是對該項目的中標結果提出質疑。由於該項目只有一箇中標人，兩家供應商對中標結果提出質疑，它們的利益是有衝突的，並不因為質疑事實和理由的不同而有所改變。據此，同一項目下的兩家供應商也不應當委託同一人來提出質疑。
針對第二個問題，採購人或採購代理機構應當進一步查明兩家供應商是否存在串通投標行為。
如前所述，依據財政部87號令第三十七條第（二）項之規定，不同投標人委託同一單位或者個人辦理投標事宜的，視為投標人串通投標，其投標無效。雖然不能依據兩家供應商委託同一人提出質疑的事實而直接認定它們串通投標，但如此鮮見的情形，其中串通投標的可能性非常大，這可以作為發現串通投標的一個線索。
在招標投標過程中，投標人相互串通的情況時有發生，嚴重損害了招標人和其他投標人的利益。值得注意的是，在採購實踐中的串通投標行為未必都能被發現，當“同一項目中兩家供應商委託同一人提出質疑”時，串通投標的嫌疑已經很明顯了，採購人或者採購代理機構要警覺，重點注意以下三方面內容。一是看這兩家供應商與投標委託函的投標代表的關係，投標代表是否屬於其中一家供應商的工作人員。如果是，則存在不同的投標人委託同一單位辦理投標事宜的視為串通投標的情形。二是看這兩家供應商的投標文件是否雷同，是否存在視為串通投標的其他情形。三是在電子採購系統的數據分析下，查看兩家供應商的投標文件機器碼或者上傳的IP地址是否相同，從而以此認定兩家供應商存在串通投標或者視為串通投標的行為。筆者在這裡需要明確的是，只有監管部門才能啟動串通投標查處程序，採購人和代理機構僅能在職責範圍內多加防範。
此外，理論上確實有可能存在A、B供應商互不知情而同時委託D的情況，但這一概率微乎其微。如果A、B供應商確實相互沒有聯繫，但作為共同的被委託人D是清楚的，常理下，D接受了A供應商的委託後，在接受B供應商委託時，會告知已經接受同一個項目A供應商的委託，就不會出現同時接受兩家供應商委託的情形。在採購實踐當中，最大的可能就是A、B供應商相互知情，提前串通好，以為法律沒有禁止規定，抱著僥倖心理，就聯合起來質疑，想以此對採購人和採購代理機構施加影響，提高質疑成功的幾率。
通過本文的分析可以看出，當實踐中出現同一項目中兩家供應商委託同一個人提出質疑的情況時，採購人或者採購代理機構應當根據87號令，結合案件具體情況，注意查看是否有串通投標行為；或者將相關情況報告給財政部門，由財政部門啟動監督檢查程序進行查處。採購人或者採購代理機構不應當對此視而不見。
法律鏈接
《政府採購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）
第十二條供應商提出質疑應當提交質疑函和必要的證明材料。質疑函應當包括下列內容：
（一）供應商的姓名或者名稱、地址、郵編、聯繫人及聯繫電話；
（二）質疑項目的名稱、編號；
（三）具體、明確的質疑事項和與質疑事項相關的請求；
（四）事實依據；
（五）必要的法律依據；
（六）提出質疑的日期。
供應商為自然人的，應當由本人簽字；供應商為法人或者其他組織的，應當由法定代表人、主要負責人，或者其授權代表簽字或者蓋章，並加蓋公章。
《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）
第三十七條有下列情形之一的，視為投標人串通投標，其投標無效：
（一）不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制；
（二）不同投標人委託同一單位或者個人辦理投標事宜；
（三）不同投標人的投標文件載明的項目管理成員或者聯繫人員為同一人；
（四）不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規律性差異；
（五）不同投標人的投標文件相互混裝；
（六）不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉出。
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