筆尖丈量歷史：淺談漢代的官吏考課制度（一）

引言

考課，又稱考績、考功、考效等，即結合官吏的職務任期，按照規定的程序和標準，對官員任職期間的政績進行考核，並據此“行賞罰”。

通過考課，統治者可以鑑別官吏的品行及能力，以便選拔賢才。傳說時期已有考課，隨著國家的建立，機構的完善，考課得以不斷髮展。戰國時期，隨著上計等相關制度的確立，考課機構和程序得以完善。秦統一之後，鞏固和發展了考課制度，但由於秦短祚而亡，並未對考課制度進行體系化建設。漢代更加重視官吏考課，通過建章立制，形成了一套較為完備的官吏考課制度，並對後世產生了重要影響。

官吏考課制度的萌芽期——先秦官吏考課

先秦時期出現的各類政治、經濟制度為後世王朝的不斷更張打下了堅實的基礎。考課制度也不例外，遠古時期就已出現了考課活動和現象。隨著國家的建立、機構的完善，官吏考課不斷髮展。西周時期考課的時間、內容、機構逐漸確立。春秋戰國時期，上計制度的形成極大地豐富了考課制度的內容。與此同時，各派思想家也在不斷地闡釋自己的考課理論。

（1）傳說時期

傳說時期，文獻中就有對堯、舜、禹考核諸侯政績的記載。據《尚書•舜典》記載：“三載考績，三考，黜陟幽明。”舜帝以三年為一個週期“行考核”，考核三次後“行賞罰”。不僅如此，《尚書•舜典》還記錄了另外一種考核方式：

“五載一巡狩，群后四朝，敷奏以言，明試以功，車服以庸。”舜帝每五年巡行一次地方，並在朝會地聽取各方政務彙報，考察工作完成狀況，後論功行賞，賜予車服。

除上述考課現象外，《史記•夏本紀》記載了禹會諸侯的事例。《吳越春秋•越王無餘外傳》亦載：“（禹）三載考功，五年政定，周行天下，歸還大越，登茅山，以朝四方群臣。”禹帝時期，朝會四方群臣（諸侯），通過對各諸侯和方國繳納貢賦的情況進行審查與考核，來判定他們的功績。可見，堯、舜、禹時期對群臣的考核就已相當重視。

（2）夏商時期

夏商時期，隨著國家的產生，統治者開始建構和完善國家機器，設置了大量的行政管理機構和官制、官吏，與之相適應的各項管理制度也在逐步產生和完善。作為管理官吏制度的重要組成部分——考課，逐漸得到了統治者的重視。《尚書•立政》記載了夏統治者對官員的評判標準。

“宅乃事，宅乃牧，宅乃準”，孔穎達疏：居汝掌事之六卿，居汝牧民之州伯，居汝平法之獄官。使此三者皆得其人，則此惟君矣。”

後世將其稱之為“三宅法”。“事”指的是政事、軍事，“牧”指的則是民事，而“準”則指的是執法的公正。夏統治者對官吏的考課從這三方面進行。商在夏的基礎上，對政府各機構進行了不斷完善，職官制度初具規模。在官員考課方面，商在繼承夏朝“三宅法”的基礎之上，增加了“三俊法”，“三俊”即為《洪範》所言的剛克、柔克、正直三德之俊也。由此可知，商朝在夏朝對官員執政能力考課的基礎上增加了對官員德行的考察。夏、商兩朝因處於國家機器初步建設時期，官員考課仍處於初步發展階段。

（3）西周時期

西周時期，統治者在吸取前代經驗的基礎上，建立了宗法制和分封制並舉的政治制度，來鞏固自己的統治。這一時期，周王朝龐大的行政體系逐漸形成，官吏考課也朝著規範化方向發展，尤以考課方式和考課主司最為突出。

1.考課方式

其一周天子對諸侯的考課，由“巡狩”和“述職”兩方面組成。所謂“巡狩”，據史書記載：“天子適諸侯曰巡狩。”周天子定期到各諸侯國進行實地視察，並據此考核各諸侯的政績；所謂“述職”，指諸侯及其使者按時到國都向周天子彙報工作，周天子以各諸侯彙報為參考，進行政績判定。此外，周天子派官員對各諸侯國進行監督：

“天子之大夫為三監，監於諸侯之國者，其祿視諸侯之卿，其爵視次國之君，其祿取之於方伯之地。”

這種監督即為西周時期所實行的監國制度，該制度對官吏考課起到了補充作用，但在經歷“三監之亂”後，統治者將監國制度進行了改進，派遣監官進駐諸侯國內，對諸侯國內的諸君屬臣進行監察。

其二是諸侯對屬臣的考課。宗法制下，各諸侯國國君在其封國內為大宗，有權對其屬臣進行考課。據《史記•燕召公世家》載：“召公巡行鄉邑，有棠樹，決獄政事其下，自侯伯至庶人各得其所，無失職者。”由此，可知諸侯考課屬臣的一種形式為巡行。

2.考課主司

西周時期，統治者已設立考課主司。據《周禮•天官冢宰》載：“大宰：歲終，則令百官府各正其治，受其會，聽其致事，而詔王廢置，三歲，則大計群吏之治，而誅賞之”。每年年終，太宰負責處理各官府上報的文書資料，聽取他們對政事的彙報，來評斷各官員的政績，並據三年政績來對他們進行賞罰黜陟。不僅如此，西周統治者還專設“司士”一職，掌“群臣之版，以治其政令”，並通過統計每年人數的增減，為施行有關的政令提供依據。

（4）春秋戰國時期

春秋戰國時期考課制度取得了長足發展。尤其在戰國時期，社會政治關係發生了深刻的變化，所謂“自周衰，官失而百職亂，戰國並爭，各變異。”世卿世祿制逐漸衰落，專職官僚制度開始被確立。在該制度下，由君主任免各級官吏，對他們進行職能分工，並通過建章立制來規範和管理。由此，官吏管理制度開始逐漸形成，而考課制度作為其中的重要組成部分也在此時得到了確立和發展。

1.上計制度

這一時期在官吏考課方面，最主要的表現是“上計”制度的形成。春秋戰國時期，各諸侯在一些新佔或新開拓的地方設置“縣”進行管轄，由國君親自任命縣長、縣令進行管理，規定其職責、任期，定期進行監督和考核，並據此對縣官進行賞罰黜陟。該時期，對官吏的考課採取了上計的方式。

統治者以“上計”對官吏進行考課，在戰國時期最為突出。戰國時期，臣下對朝廷的上計，既是國家掌握施政情形的統計管理手段，又是衡量百官功過的一個主要依據。在上計內容方面，據《商君書•去強》篇記載，想要國家強盛，統治者必須知曉十三個數字：

“竟（境）內倉口之數，壯男、壯女之數，老弱之數，官士之數，以言說取食者之數，利民之數，馬、牛、芻藁之數。”

這十三個數字，涉及的內容實質上是治理國家需進行重點把握的內容。只有掌握這些情況，國君才可以制定合理的政策，運籌帷幄地治理國家，並據此對官吏政績進行考核，擇出治績優良的官吏委以重任。

2.思想家論考課

春秋戰國時期，在百家爭鳴的學術氛圍下，各派思想家們對政事進行了密切關注，官吏考課制度也在其視野範圍內。

真正的人事考核制度是與封建官僚制度相伴而生的，中國古代人事考核理論的初步形成是從戰國時期開始的。

管仲在《立政》篇中提出了考課官吏的標準為德、功、能。管仲提倡德才並舉的考課，對官員綜合素質進行考課。荀子則從官吏考課的具體運行方面進行討論，認為統治者要設立“相”一職主管考績：

“相者，論列百官之長，要百事之聽，以飭朝廷臣下百吏之分，度其功勞，論其慶賞，歲終奉其成功以效於君。”

“相”的職責是考核百官，規定職分，計功行賞，到年終向君主述職。此外，荀子認為對官吏的考課並非一之成，主張“月積久，校之以功。”注重對官吏在常工作中的實績考察，以實績和功勞作為考課的標準。

官吏考課制度的發展期——秦的官吏考課制度

隨著大一統帝國的建立，各項國家機器逐步完善，官僚制度也在不斷的成熟。秦對考課制度的建設也更加的完善和嚴密。睡虎地秦墓竹簡中記錄了秦對官吏考課的內容，主要圍繞“五善”、“五失”進行，不僅僅要求官吏的“才”，對官吏的“德”亦然。《為吏之道》中記載了其具體內容：

“五善：一曰忠信敬上，二曰清廉毋謗，三舉事審當，四曰喜為善行，五曰恭敬多讓。五失：一曰誇以迣，二曰貴以泰，三擅製割，四曰犯上弗知害，五曰賤士而貴貨貝。”

從規定官吏“五善”的內容看，不僅涉及了政治方面的施政為民、為天下，還涉及到了品行方面的忠信正直、為官清廉、為人謙遜等，官吏若能做到以上要求，會有獎賞。而“五失”的內容是用來警戒官員，如不能驕奢淫逸、不能狂妄獨斷。

漢代官吏考課制度的運行機制

（1）考課對象

1.中央課郡國、郡國課屬縣

西漢時期，中央對郡國的考課主要由丞相、御史大夫負責。二者各有分工，丞相主考課之職，御史大夫負責監察百官，稽核政績。據《漢書•薛宣傳》載：“宣考績功課，簡在兩府。”從西漢末到東漢時期，掌考課之權的機構發生了變化，主持上計的機構逐漸變成了尚書，尚書令所屬之三公曹“掌天下歲盡集課州郡”。東漢時期的“三公”為太尉、司徒、司空，因職掌不同，所負責的考課內容也不一致。據史書記載：

太尉，掌四方兵事功課，歲盡即奏其殿最而行賞罰；司徒，凡四方民事功課，歲盡則奏其殿最而行賞罰；司空，凡四方水土功課，歲盡則奏其殿最而行賞罰。

此外，東漢時期，州已由西漢時期的監察區變為行政區，成為介於中央與郡國之間的又一行政區，州自然也擔負起了對郡國的考課。而作為州的長官——刺史，職責也發生了變化，由監察官轉變為地方行政最高長官，負責對郡國的考課事宜，而刺史也需接受來自上級的考課。

郡國守相介於中央與縣之間，既要接受中央的考課，又要擔負考課縣級行政長官之責。據《後漢書•百官志五》引《漢官儀》載：“

八月，太守、都尉、令、長、相、丞、尉會都試，課殿最。”據此可知，郡國對屬縣的考課時間為八月，在中央考課郡國之前，這樣的時間規定是合理的，因每年九月為各郡國上計中央的時間。

2.公卿守相課掾屬

漢代的官員由中央政府任命和各級行政長官自闢僚屬兩部分組成，各級行政長官所徵辟的掾屬在漢代官員人數中佔據了很高的比例。無論是西漢時期的丞相、御史大夫還是東漢時期的三公都有權徵辟掾屬，這些屬官都有著不同的任務，主郡國上計、主奏議事，主盜賊等各種職責，而對他們的考課則會依責進行，升遷依考課成績而定。《漢書•張湯傳》載：

“湯給事內史，為甯成掾，以湯為無害，言大府，調茂陵尉，治方中。”

由此可知，各級官吏對掾屬都有考課之責，並將考課成績作為品評掾屬的依據，對屬吏考課的具體工作，一般由官丞、功曹具體負責。

（2）考課內容

漢代官吏的考課內容，由各級官吏的施政才能和品行兩部分組成，即對官的“才”與“德”進行考課。考課官吏“才”的內容和標準是依據其職掌及當時社會面臨的主要任務制定的，主要是考察官吏的施政能力。對官吏“德”的考課內容則和儒家所倡導的“仁、義、禮、智、信”的個人修養與處事方式有關。

1.考課官吏之“才”

漢哀帝曾說過：“丞相者，朕之股肱，所與共承宗廟，統理海內，輔朕之，不逮，以治天下也”。可見，丞相（三公）所負職責很廣泛，治天下事。對丞相（三公）的考課就有可能與天下治理的好壞有關。漢成帝后，宰相職權一分為三，設立三公制，各司其職，而其職責應為其考課內容。自董仲舒“天人感應”觀念被運用到政治上之始，漢代君臣就將陰陽災異與治國相聯繫。

而“調和陰陽”為丞相（三公）之職，若因陰陽不和而造成的“災異”，宰相難逃其咎。也因於此，東漢時期發生了數起因災異罷免丞相（三公）之事。

郡國守相，宣帝曾稱:“庶民所以安其田裡而亡嘆息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎，為吏民之本。”《漢官解詁》雲：

“太守專郡，信理庶績，勸農振貧，決訟斷闢，興利除害，檢舉郡奸，舉善黜惡，誅討暴殘者也。”郡國守相管轄所在郡國諸如戶口、賦稅、盜賊、農桑等，這不僅是其職責所在，亦是中央考課郡國守相的基本內容。

郡國在接受中央考課的同時，對自己的屬縣亦負考課之責。據《後漢書•百官志》引胡廣注曰：“秋冬歲盡，各計縣戶口墾田，錢穀入出，盜賊多少，上其集簿。”戶口墾田增減、錢穀入出、盜賊多少，這些與中央課郡國的內容基本一致。縣、邑、道之令長、侯相的職責，據《後漢書•百官志》本注曰：“掌治民，顯善勸義，禁奸罰惡，理訟平賊，恤民時務，秋冬集課，上計於所屬郡國”。

2.考課官吏之“德”

除上述對官吏的“才”進行考課外，漢代對官吏的考課還要考察其為官的基本態度：是否嚴格執法，是否勤勉、廉潔等，即從品行上對官吏進行考課。西漢統治者對官吏的考課注重的主要是行能、治效，對於官吏的德與才，當時尚無明確的區分。

但不可否認的是，在漢代對官吏的考課內容中確有“德”的存在。從相關史料記載中，仍可窺探到對官吏品行的考課。

首先，從皇帝所下敕告內容來看。敕告，為上計吏上計中央後，皇帝根據上計內容及相關情況，對郡、國守相所佈置的任務和要求，亦是下一年對郡國守相重點考課的內容

。據《後漢書•百官志一》注引《漢舊儀》:

“今公卿以下，務飭儉恪，奢侈過制度以益甚，二千石身帥有以化，歸告二千石，務省約如法。”

由上述記載，可知皇帝所下敕告內容包含對官吏品行的要求，如“儉恪”、“省約”等。其次，可從漢武帝為考課官吏所制定的“六條問事”進行印證。“六條問事”具體所含內容如下:

一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書，遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑案，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻簿，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請託所監。六條，二千石違公下比，阿附豪強。通行貨賂，割損政令。

以上六條規定，除了第一條是打擊地方豪強勢力、恃強凌弱外，其它幾條則針對兩千石，涉及兩千石郡守是否廉潔奉公、公正執法、勒政愛民，阿附豪強等。這亦可體現漢代對郡國守相的考課不僅僅侷限於官吏的施政才能，品行亦包括在內。

此外，還可將漢代察舉制與考課相聯繫，漢代的選舉與考課不分，兩漢察舉的科目往往也是對現任官吏考課的項目，如察舉科目中的尤異、治劇、察廉、光祿等。孝廉科是漢代察舉制中重要的科目之一，“廉吏”是長官對錶現優異的屬員察舉於上司而加遷補的科目，對象大致限於斗食至六百石的官吏，一般根據品秩直接遷補。而無論是“舉孝廉”還是“察廉”，都需對官吏的常表現進行評定，這就具有了考課的性質。如《漢書•平當傳》載：

“當少為大行治禮丞，功次補大鴻臚文學，察廉為順陽長，枸邑令，以明經為博士，公卿薦當論議通明，給事中。”

除考課升遷外，察舉也可升遷，而察舉所察的科目又與考課科目有相似之處，如尤異、治劇等。可見，在漢代考課與察舉有一定的聯繫。

小結

從傳說時期就出現的考課現象，到夏商周時期統治者對考課制度的不斷建設，至戰國時期隨著專職官僚制度的確立，考課制度在此時得以確立和發展，各諸侯國建立了考課官吏政績的上計制度。秦在此基礎上進行完善，對官吏考課作了詳細的規定並進行了法制化建設，頒行了“五善五失”的官吏考課標準。

漢代對官吏考課已經從考課方式、考課內容以及考課的具體實施方面進行了體系化建設。層級化的考課方式、依職而定考課內容、多渠道考課信息的收集機制的建立，以及對考課信息嚴格的核驗，確保了官吏考課的規範性和真實性。統治者將考課結果與官吏的賞罰黜陟相聯繫，從而將考課與官吏自身利益進行掛鉤，嚴明瞭為官的紀律，並調動了官吏工作的積極性。