2015年，南京浦口區湯泉街道辦事處向浦口區發改局申請立項，通過了九龍湖周邊片區環境綜合整治工程項目立項，將南京某集團公司列入了徵收範圍。雙方在2015年8月20日簽訂了《城市房屋拆遷補償協議》，協議簽訂後湯泉街道辦支付了部分的補償款。2015年9月3日，稅務局依據《企業政策性搬遷所得稅管理辦法》之規定上門徵稅，要求該集團公司支付鉅額稅收，即拆即徵。該集團公司認為此次是政府徵收行為，不應當繳納稅費，並多次與湯泉街道辦協調稅收問題，然仍未能解決，該補償協議也未繼續履行下去。
2016年8月，浦口區政府通過民事訴訟的途徑，要求解除與某集團公司簽訂的《城市房屋拆遷補償協議》，並要求該集團公司返還補償款，賠償損失。該集團公司認為，此次徵收行為系政府行政行為，在2016年9月提起了行政訴訟，要求確認浦口區政府單方解除《城市房屋拆遷補償協議》的具體行政行為違法。湯泉街道辦答辯認為，本案系民事法律關係，行政主體可以與其他主體之間產生行政法律關係以外的其他法律關係，《城市房屋拆遷補償協議》系基於三方合意簽訂的，非行政協議，也非行政行為。該集團公司又提起了其他的訴訟，使得該案件情況錯綜複雜。
在此情形下，律師介入該案件，通過調查取證得知，該集團公司所在地塊的國有建設用地使用權受讓方及土地使用權人還是該公司，浦口區政府未對該公司所在地塊作出過房屋徵收決定。
案 件 分 析
本案關鍵在於政府是否可以通過民事行為進行徵收房屋。我們認為，政府的一個行政事務是由多個具體行政行為組成，在本案中至少存在以下三個具體行政行為，一是被上訴人締結合同的行為，二是被上訴人簽訂合同的行為，三是被上訴人解除合同的行為。
從締結合同的具體行政行為來看，湯泉街道辦一直強調系該集體公司因資金問題向街道辦申請企業搬遷而簽訂的合同，即街道辦締結合同的具體行政行為的產生來源於上訴人的申請，街道辦認為只要雙方達成一致意見，就可以自由買賣、收回國有土地使用權及其地上房屋所有權，這個觀點沒有法律依據。現行法律對於收回國有土地使用權及地上房屋所有權的依據只有《國有土地上房屋徵收與補償條例》（國務院第590號令）和《土地儲備辦法》這兩個規定，並未賦予政府部門超出這兩個法律規定之外的形式進行收回土地。
“法無授權不可為”是法治國家通行的法律原則，國家公權力的行使必須經過法律授權，2014年2月23日，李克強總理在國務院第二次廉政工作會議上強調，對市場主體，是“法無禁止即可為”；而對政府，則是“法無授權不可為”。政府在法無授權的情況下，企圖通過民事合同的方式進行收回國有土地使用權，是不具合法性。
法 律 規 定
《國有土地上房屋徵收與補償條例》
第一條 為了規範國有土地上房屋徵收與補償活動，維護公共利益，保障被徵收房屋所有權人的合法權益，制定本條例。
第二條 為了公共利益的需要，徵收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被徵收房屋所有權人（以下稱被徵收人）給予公平補償。
《土地儲備管理辦法》
一、總體要求
（一）為貫徹落實黨的十九大精神，落實加強自然資源資產管理和防範風險的要求，進一步規範土地儲備管理，增強政府對城鄉統一建設用地市場的調控和保障能力，促進土地資源的高效配置和合理利用，根據《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號）、《國務院關於促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）、《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院辦公廳關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100號），制定本辦法。
（二）土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為。土地儲備工作統一歸口國土資源主管部門管理，土地儲備機構承擔土地儲備的具體實施工作。財政部門負責土地儲備資金及形成資產的監管。
（三）土地儲備機構應為縣級（含）以上人民政府批准成立、具有獨立的法人資格、隸屬於所在行政區劃的國土資源主管部門、承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。國土資源主管部門對土地儲備機構實施名錄制管理。市、縣級國土資源主管部門應將符合規定的機構信息逐級上報至省級國土資源主管部門，經省級國土資源主管部門審核後報國土資源部，列入全國土地儲備機構名錄，並定期更新。
二、儲備計劃
（四）各地應根據國民經濟和社會發展規劃、國土規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等，編制土地儲備三年滾動計劃，合理確定未來三年土地儲備規模，對三年內可收儲的土地資源，在總量、結構、佈局、時序等方面做出統籌安排，優先儲備空閒、低效利用等存量建設用地。
（五）各地應根據城市建設發展和土地市場調控的需要，結合當地社會發展規劃、土地儲備三年滾動計劃、年度土地供應計劃、地方政府債務限額等因素，合理制定年度土地儲備計劃。年度土地儲備計劃內容應包括：
1.上年度末儲備土地結轉情況（含上年度末的擬收儲土地及入庫儲備土地的地塊清單）；
2.年度新增儲備土地計劃（含當年新增擬收儲土地和新增入庫儲備土地規模及地塊清單）；
3.年度儲備土地前期開發計劃（含當年前期開發地塊清單）；
4.年度儲備土地供應計劃（含當年擬供應地塊清單）；
5.年度儲備土地臨時管護計劃；
6.年度土地儲備資金需求總量。
其中，擬收儲土地，是指已納入土地儲備計劃或經縣級（含）以上人民政府批准，目前已啟動收回、收購、徵收等工作，但未取得完整產權的土地；入庫儲備土地，是指土地儲備機構已取得完整產權，納入儲備土地庫管理的土地。
（六）國土資源主管部門應會同財政部門於每年第三季度，組織編制完成下一年度土地儲備計劃，提交省級國土資源主管部門備案後，報同級人民政府批准。因土地市場調控政策變化或低效用地再開發等原因，確需調整年度土地儲備計劃的，每年中期可調整一次，按原審批程序備案、報批。
三、入庫儲備標準
（七）儲備土地必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃。存在汙染、文物遺存、礦產壓覆、洪澇隱患、地質災害風險等情況的土地，在按照有關規定由相關單位完成核查、評估和治理之前，不得入庫儲備。
（八）下列土地可以納入儲備範圍：
1.依法收回的國有土地；
2.收購的土地；
3.行使優先購買權取得的土地；
4.已辦理農用地轉用、徵收批准手續並完成徵收的土地；
5.其他依法取得的土地。
入庫儲備土地必須是產權清晰的土地。土地儲備機構應對土地取得方式及程序的合規性、經濟補償、土地權利（包括用益物權和擔保物權）等情況進行審核，不得為了收儲而強制徵收土地。對於取得方式及程序不合規、補償不到位、土地權屬不清晰、應辦理相關不動產登記手續而尚未辦理的土地，不得入庫儲備。
（九）收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經同級國土資源主管部門和財政部門確認，或地方法規規定的其他機構確認。
（十）儲備土地入庫前，土地儲備機構應向不動產登記機構申請辦理登記手續。儲備土地登記的使用權類型統一確定為“其他（政府儲備）”，登記的用途應符合相關法律法規的規定。
四、前期開發、管護與供應
（十一）土地儲備機構負責理清入庫儲備土地產權，評估入庫儲備土地的資產價值。
（十二）土地儲備機構應組織開展對儲備土地必要的前期開發，為政府供應土地提供必要保障。
儲備土地的前期開發應按照該地塊的規劃，完成地塊內的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎設施建設，並進行土地平整，滿足必要的“通平”要求。具體工程要按照有關規定，選擇工程勘察、設計、施工和監理等單位進行建設。
前期開發工程施工期間，土地儲備機構應對工程實施監督管理。工程完成後，土地儲備機構應按規定組織開展驗收或委託專業機構進行驗收，並按有關規定報所屬國土資源主管部門備案。
（十三）土地儲備機構應對納入儲備的土地採取自行管護、委託管護、臨時利用等方式進行管護；建立巡查制度，對侵害儲備土地權利的行為要做到早發現、早制止、早處理。對儲備土地的管護，可以由土地儲備機構的內設機構負責，也可由土地儲備機構按照相關規定選擇管護單位。
（十四）在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建（構）築物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應。儲備土地的臨時利用應報同級國土資源主管部門同意。其中，在城市規劃區內儲備土地的臨時使用，需搭建建（構）築物的，在報批前，應當先經城市規劃行政主管部門同意，不得修建永久性建築物。
（十五）儲備土地完成前期開發，並具備供應條件後，應納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣國土資源主管部門統一組織土地供應。供應已發證的儲備土地之前，應收回並註銷其不動產權證書及不動產登記證明，並在不動產登記簿中予以註銷。
五、資金管理
（十六）土地儲備資金收支管理嚴格執行財政部、國土資源部關於土地儲備資金財務管理的規定。土地儲備資金通過政府預算安排，實行專款專用。
（十七）土地儲備機構應當嚴格按照規定用途使用土地儲備資金，不得挪用。土地儲備機構所需的日常經費，納入政府預算，與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。
（十八）土地儲備機構按規定編制土地儲備資金收支項目預算，經同級國土資源主管部門審核，報同級財政部門審定後執行。年度終了，土地儲備機構向同級財政部門報送土地儲備資金收支項目決算，由同級財政部門審核或者由同級財政部門指定具有良好信譽、執業質量高的會計師事務所等相關中介機構進行審核。
（十九）土地儲備資金應當建立績效評價制度，績效評價結果作為財政部門安排年度土地儲備資金收支項目預算的依據。
（二十）土地儲備專項債券資金管理執行財政部、國土資源部有關地方政府土地儲備專項債券管理的規定。
六、監管責任
（二十一）信息化監管。國土資源部利用土地儲備監測監管系統，監測監管土地儲備機構業務開展情況。
列入全國土地儲備機構名錄的機構應按要求在土地儲備監測監管系統中填報儲備土地、已供儲備土地、儲備土地資產存量和增量、儲備資金收支、土地儲備專項債券等相關信息，接受主管部門監督管理。土地儲備機構應按相關法律法規和規範性文件開展工作，違反相關要求的，將被給予警示直至退出名錄。
（二十二）部門分工監管。各級國土資源主管部門及財政部門應按照職責分工，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。
市縣級國土資源主管部門應制定相關管理辦法，監管土地儲備機構、業務運行、資產管理及資金使用，定期考核，加強對土地儲備機構的管理與指導；及時核准上傳土地儲備機構在土地儲備監測監管系統中的信息，審核調整土地儲備計劃及資金需求，並配合財政部門做好土地儲備專項債券額度管理及發行等相關工作。
省級國土資源主管部門負責制定本行政轄區內土地儲備監管制度，對土地儲備業務進行政策和業務指導，監管土地儲備機構及本地區土地儲備業務運行情況，審核土地儲備機構名錄、土地儲備規模、資金及專項債券的需求，配合財政部門做好土地儲備專項債券額度分配及發行等相關工作。
財政部門負責審核土地儲備資金收支預決算、監督管理資金支付和收繳及土地儲備專項債券發行、還本付息等工作。
（二十三）各級國土資源主管部門、財政部門、中國人民銀行分支機構和銀行業監督管理部門應建立符合本地實際的聯合監管機制。按照職責分工，對儲備土地、資產、資金、專項債券進行監督和指導。
七、其他要求
（二十四）各省、自治區、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門可依據本辦法規定，結合當地實際，會同當地同級財政部門、人民銀行及銀行業監督管理部門制定具體實施辦法。
（二十五）本辦法由國土資源部會同財政部、中國人民銀行及中國銀行業監督管理委員會負責解釋。
（二十六）本辦法自發布之日起實施，有效期5年。《國土資源部 財政部 中國人民銀行關於印發〈土地儲備管理辦法〉的通知》（國土資發〔2007〕277號）同時廢止。
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