新冠狀病毒肺炎疫情防控雖經各方巨大努力，但仍暴露出應急物資儲備不足、生產滯後，物流運行不暢、冷鏈物流薄弱等問題。
國務院發展研究中心產業經濟研究部研究室主任、國家郵政局發展研究中心學術委員會委員暨戰略研究首席特邀專家魏際剛先生認為需完善應急物資保障管理體制，建立國家應急物資保障大數據平臺，加強應急物資儲備體系建設，完善應急物流網絡，提升航空物流、醫藥物流、冷鏈物流、智能物流等能力。
第一時間把正確數量、質量、品種的應急物資以正確方式送達目的地，對於一線人員順利開展防疫救援、保障人民生命安全，快速恢復正常社會生活秩序，減少各類損失、降低經濟社會政治方面的不利影響有重大意義。
本次新型冠狀病毒肺炎疫情（簡稱“新冠疫情”）來勢猛、波及廣，形勢複雜嚴峻。要打贏此疫，需政府快速響應，採取系統綜合、多方協同、堅強有力的舉措，協調好人力、物力、運力、財力等。其中，為疫區與醫療機構第一時間提供急需醫療物資是一項關鍵的任務。目前看來，應急物資保障並不盡如人意，應急物資供應鏈條各環節存在諸多問題，需著力解決。
疫情防控中暴露出的應急物資保障問題
應急物資保障是一項複雜的系統工程。應急物資的生產、採購、捐贈、儲備、交通運輸、郵政快遞、倉儲配送、裝卸搬運、分撥等各環節相互關聯、環環相扣。有時需跨國跨地區運作。確保應急時效，需各環節緊密銜接。但防控疫情暴露出了應急物資保障效率不高、環節割裂，離“第一時間、快速響應”差距很大等問題。
一是醫用應急物資儲備不足、生產滯後。疫情爆發初期，醫用防護服、護目鏡、醫用外科口罩、N95口罩、相關藥品等緊急醫用應急物資儲備嚴重不足。各地醫療應急儲備只能應對一個小規模的疫情。除湖北省醫用防護物資十分緊缺外，全國許多省市也比較緊缺。政府組織企業加緊了重點醫療應急防控物資生產，但因春節期間缺少原材料、員工不足量等因素，醫用口罩、醫用防護服等產能跟不上爆發式醫用物資需求。
二是應急物資分發效率不高。國家緊急調撥、採購以及社會捐贈的大量醫護物資抵達武漢後，一方面是武漢周邊所有倉庫幾乎爆倉，堆積著從全國來的物資；另一方面是醫用物資倉庫停留時間過長，不能第一時間分發配送到急需的醫院，對防治工作帶來影響。
三是分散的應急物流需求讓企業難以應對。新冠疫情發生後，一些重點物流快遞企業接到相關政府部門、軍方和各地政府的多渠道應急物流運輸需求，分散化需求讓企業感到應接不暇，加之要求高、春節運力不足，企業難以有效調配資源和優化保障，大量應急物流需求不能及時保障。
四是應急物資幹線運輸通行不暢。一些地方未經批准封閉高速公路、阻斷國省幹線公路、擅自設卡、攔截、斷路，帶來物流通道不暢，幹線運輸通行受阻，運營車輛出入難度增大。部分省份封村封路現象嚴重。
五是疫區末端快遞收派難。快遞配送是人民群眾日常消費的重要渠道。交通管控從嚴、物資馳援增加，導致疫區快遞配送單量激增。當地運力難以支撐，每天滯留大量快件。小區封鎖導致快遞櫃成為“擺設”。用戶選擇離家更遠的櫃子，則增加了人員流動傳播疫情的可能性。
六是航空物流能力嚴重不足。航空是時效性很強的交通運輸方式，是“空中生命線”與國際應急物資戰略通道。但截止至2018年底，全國航空貨運飛機僅160架，航空貨運機場尚為空白，航空物流能力嚴重不足，很難滿足國內廣闊地域與快速增長的航空應急物流需求，國際航空應急物流保障能力薄弱。航空貨運公司規模普遍偏小，最大的航空貨運公司——順豐航空僅有貨運飛機60架，而美國聯邦快遞、聯合包裹等航空物流巨頭均擁有超過600架貨運飛機，具有全球送達能力與很強的應急、戰時保障能力。
七是醫藥物流、冷鏈物流發展滯後。高效醫藥物流體系尚未完全形成，疫情發生時難以提供快速、精準、高質量的醫藥配送服務。部分試劑盒、疫苗、藥品、血液製品、生鮮食品等需要全程冷鏈，而冷鏈物流發展滯後，無全國性冷鏈物流服務體系，冷鏈設施設備缺乏，冷鏈物流標準化程度低，操作流程不規範。
應急物資保障問題背後的深層次原因
上述問題的原因主要是由於五個方面的“缺乏”：
一是缺乏完善的應急物資保障體系與管理體制。國家尚未明確總體應急物資保障的牽頭部門，應急物資的採購、生產、接收捐贈、分發調撥、交通運輸、郵政快遞、倉儲配送等職能分散在不同部門、地區和企業，未能形成中央有關部門之間、中央與地方之間以及中央、地方與企業之間的聯動機制。應急物資保障缺乏頂層設計、統籌規劃、統一調度，應急物資生產與應急物流難以同步。應急物資保障缺乏完善的法規標準，在體制機制、指揮流程、單位協同、職責分工、動員補償、第三方評估等方面缺乏法律依據，軍、地，政、企在力量與資源融合上缺少可操作的標準。
由於部門分割、地區分割、多頭管理、政策不一，應急物資保障鏈條難以一體化運作，體系化程度低，採購、生產、儲備、運輸、快遞、倉配割裂，最後一公里困難，時效大打折扣，保障效果降低，供需難以匹配。疫情發生初期出現防控真空、應急物資缺乏，防控過程中應急物資不斷增加卻得不到及時配送、浪費較大。各地政策不同，落地執行有偏差，導致即便有“通行證”，也未必能把物資順利送進疫區。
二是缺乏應急物資保障大數據平臺。儘管相關政府部門、企業擁有各類信息平臺，但這些平臺缺乏互聯互通、信息共享，缺乏可用於應急物資指揮調度、物資需求信息、物流資源信息、通道及環境信息等實時呈現的全國統一大數據平臺，缺乏數字化、智能化基礎上的應急物資保障“國家大腦”，故難以對全國應急物流資源進行大範圍高效率配置。
三是缺乏專業應急能力。海量應急物資接收、分發、物流是一項技術含量高的任務，需專業軟硬件、設施設備與人力支撐。無論是各省衛計委還是省市紅十字會，均缺乏大規模物資接收、倉儲、分類、集散的應急經驗，缺乏高效物流管理能力。對於疫區醫療機構的需求，也不完全掌握，應急物資分配給誰多少、傾斜哪裡，標準不清晰、操作不合理、過程難監督，物資流動堵塞。專業能力不足很大程度上是因平時缺乏實戰演練，缺乏專業化、系統性、常態化的培訓。
四是缺乏完善的應急法律法規。國內尚未形成完善的應急物資保障法律法規和政策體系，立法空白甚多。從應急物資採購、儲備到運輸、調撥、配送以及應急物資管理的組織設立等，均缺少相應法律法規基礎。現存的一些法規通常以“試行”、“暫行”、“意見”、“通知”等存在，立法層次低，權威性不夠。一些指導性政策過於原則而缺少可操作性。
五是缺乏應急思維。常態思維代替應急思維。例如，捐贈物資從接收到物流配送的全流程基本上是常規的流程，應急特徵缺失。
完善應急物資保障體系的思路與建議
我國應急物資保障能力亟待提升，應急物資保障體系有待完善。既要著力解決當前突出問題，也要著力解決長期存在的問題。短期，可通過提高資源配置效率、優化應急物資組織方式，提升應急物資保障能力。中長期，要緊緊圍繞國家應急體系建設與應急物資保障需要，根據應急物資保障特點，結合製造強國、交通強國、健康中國、現代化產業體系、治理能力現代化等要求，系統性考慮突發公共事件所需應急物資的儲備、生產、採購、運輸、儲存、裝卸、搬運、包裝、流通加工、分撥、快遞、配送、回收以及信息處理等活動，以提升應急物資保障能力與推進應急物資保障現代化為主線，以補齊能力短板為突破方向，以先進技術與組織方式為支撐，以創新體制機制為保障，大力建設供需實時對接、幹線支線末端有效銜接、水陸空協同、全國聯動、軍民融合、國際國內協調、安全高效的現代化應急物資保障體系。
落實上述思路的具體政策建議包括：
短期可通過提高資源配置效率、優化應急物流方式來增強應急物資保障能力
一是加強信息收集整合，提高應急物資供需匹配度。有關部門加強對應急物資保障各類主體信息的獲取整合（如工業和信息化部負責應急物資生產信息、交通運輸部負責應急運輸信息），並實時上報國務院聯防聯控機制，以便中央全面掌握應急物資需求、生產能力、庫存儲備、運力等信息，通過信息共享促進上下游協同運作。考慮到應急生產與物流成本的增加，制定合理的應急生產、物流等補償標準。
二是提升應急物資分發專業化水平。根據防疫需求調整物資流向，防疫主戰場（如醫院）物資應保盡保，公共服務體系重點保障，群眾全覆蓋保基本。按照物資類別實施專業化作業，“專業的人幹專業的事”。已有分配方案的捐贈物資可直接配送到急需地點，減少入庫、卸貨、清點、分配、再裝車、出庫等中間環節。
三是確保應急物流通道暢通。加強運輸綠色通道建設，提高幹線支線末端銜接效率，消除末端梗阻。充分利用社會化物流網絡與物流園區，建立進入疫區應急物資中轉服務站。對參與應急物資保障的車輛與人員頒發跨省通行證。對緊急醫療物資、緊缺生活必需品，優先保障運力，對相關車輛“不停車、不檢查、不收費”，優先通行。
四是在一定範圍實施“無接觸配送”。支持危險地區、疫情隔離區推廣使用無人機、智能配送機器人、智能快遞櫃、無人超市等，實現“無接觸配送”。
中長期從優化體制機制、提升能力等方面根本性完善應急物資保障體系
一是完善應急物資保障體制與法律法規。明確不同公共突發事件中應急物資主管或牽頭部門，建立由交通、鐵路、民航、郵政、衛生、應急、發改、工信、商務、財政、金融、市場監管、農業農村、民政、公安、海關、軍隊、外交、紅十字會等共同參與的應急物資保障聯席會議制度。健全中央地方聯動機制、供需對接機制、軍民融合保障機制、社會力量動員及補償機制、常態化演練及考核評估機制等。按照“第一時間、最快響應”要求，完善相關法規、政策、標準，使應急物資保障在體制機制、指揮流程、協同機制、職責分工上有法可依，使軍、地、政、企在力量與資源融合上有操作標準。對應急物資儲備、生產、採購、捐贈、運輸、配送等組織協調、工作流程等法律法規進行修訂，明確各利益相關主體的責權利。
二是建立國家應急物資保障大數據平臺。全面提升應急物資保障的網絡化、數字化、智能化水平，構建基於政府、軍隊、社會、企業等多領域融合的國家應急物資大數據平臺，使其涵蓋應急物資生產儲備、捐贈分配、交通運輸、郵政快遞、分發配送、應急需求等各方面信息。既有利於政府部門全面掌握情況，進行形勢判斷，也有利於應急物資保障體系各參與方的協同協作。
三是加強應急物資儲備體系建設。借鑑國外經驗，推動應急物資儲備專業化與社會化的有機結合，建成國家、地方、軍隊、企事業單位甚至家庭的一體化儲備體系。合理安排應急物資儲備規模及結構，建設網格化佈局的應急物資儲備中心庫。中央及省（區、市）地方財政在年度財政預算中，可設立應急儲備專款。應急物資儲備要充分發揮市場機制作用，及時瞭解醫藥企業、工業企業、商超、糧庫等儲存情況，提前協調好各種用品價格，避免價格上漲導致購貨不足。做好應急人力資源儲備，培訓應急裝備、設備使用和操作的人員。
四是完善應急物流網絡。充分發揮鐵路、公路、航空、水路、郵政快遞、倉儲配送的比較優勢，促進彼此有效銜接、互為補充，形成組合優勢，構建立體、綜合、現代的應急物流網絡。加強國內應急物流網絡與國際物流網絡銜接。合理佈局應急物流中心，提升組織能力與服務水平。
五是補齊航空物流、醫藥物流、冷鏈物流等短板。從戰略高度建設一支與交通強國、大規模應急物資保障相適應的規模化、現代化航空貨運機隊，佈局好航空物流樞紐與貨運機場體系，減少戰略性國際通道的對外依賴程度。引導大型醫藥物流企業通過重組、兼併、合作的方式整合中小型醫藥企業，形成輻射合理區域範圍的網絡健全、手段先進、配送及時的醫藥物流服務能力。對醫藥物流中心建設做好規劃，抓好醫藥物流中心建設的合理佈局。健全冷鏈物流行業標準，提高冷鏈企業管理水平，加強冷鏈物流體系建設。
| 作者：國務院發展研究中心產業經濟研究部第二研究室主任、研究員 魏際剛
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