【裁判要旨】平等对待原则要求行政机关对同样法律地位的当事人要同样对待，不能因人而异、厚此薄彼。如果行政机关不平等对待当事人，使得当事人的利益受到过度侵害，则构成滥用行政裁量权。

辽宁省高级人民法院行政判决书（2017）辽行终154号

上诉人（一审被告）瓦房店市人民政府。

法定代表人高顺东，该市政府市长。

被上诉人（一审原告）刘某某

一审被告大连瓦房店太平湾临港经济区管理委员会，

一、二审第三人大连华亿海产有限公司

一、二审第三人谭某某

刘某某诉瓦房店市政府、太平湾管委会不履行补偿职责一案，一审被告瓦房店市政府不服大连市中级人民法院（2016）辽02行初69号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。

一审法院大连中院经审理查明

2006年7月8日，刘某某与华亿公司签订《转让海参圈合同书》，合同约定刘某某承包华亿公司位于太平湾外海第捌号参池。2011年2月23日，瓦房店市政府发布《关于印发瓦房店市征地征海补偿安置办法的通知》，对征收海域进行补偿。2011年8月16日，太平湾管委会发布《大连瓦房店太平湾临港工业区征地征海补偿安置暂行办法》，开始对刘某某受让的整体海域进行征收补偿安置。后大连永通资产评估有限公司接受委托以2011年6月16日为基准日对刘某某承包的参圈、设备、物资、房屋、构筑物等进行评估，经测绘刘某某承包的参圈实际面积为35.55亩，评估额为1937217元，临外海坝体4.5米以上评估补偿总值为1034923元。

2015年12月13日，刘某某因未领取到补偿款，分别向瓦房店市政府及太平湾管委会邮寄《请求履行法定职责函》，请求对其被征收的海参圈作出补偿决定，瓦房店市政府及太平湾管委会收到申请后未作出处理。

一审法院认为，按照《土地管理法》规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。按此规定，在当事人达不成补偿协议时，批准征收土地的人民政府应当予以裁决。刘某某经营的海参圈被征收，其未签订补偿协议，未获得征收补偿，向瓦房店市政府及太平湾管委会提出申请，要求作出补偿决定。

关于瓦房店市政府提出刘某某与华亿公司之间存在争议，不应当由政府处理的观点

该院认为，刘某某经营的海参圈被征收，瓦房店市政府对海参圈及附属设施已进行了评估，其作为市、县人民政府在当事人达不成补偿协议时应当对被征收海参圈及附属设施等作出裁决，确定补偿总额。依据《行政诉讼法》第七十二条的规定，判决瓦房店市政府在60日内对刘某某提出的补偿申请作出处理。

编注：瓦房店市政府不服一审判决，向辽宁省高院提起上诉，上诉理由及被上诉人答辩内容略。

辽宁省高院经审理查明：

2015年12月13日，刘某某因未领取到补偿款，分别向瓦房店市政府及太平湾管委会邮寄《请求履行法定职责函》，请求于收到本函之日起两个月内签订海域征收补偿协议书，并支付补偿款共计2974140元及逾期付款利

另查明，瓦房店市政府收到刘某某邮寄的《请求履行法定职责函》后，委托太平湾管委会组织刘某某与华亿公司、谭某某对4.5米以上参圈临外海坝体土石方补偿款的归属问题进行调解，但因各方差异较大，未能达成一致意见。

再查明，刘某某与华亿公司签订的《转让海参圈合同书》约定：合同签订后一次性付清承包款580776元，在承包期内如遇国家政策有变需占用海域，按照国家政策规定年限补偿归刘某某所有。2012年11月9日，华亿公司、谭某某出具《关于领取超过4.5米以上参圈临外海坝体土石方补偿款的声明书》，主要内容为：“参圈临外海坝体补偿款中4.5米以下部分、养殖物、地上附着物补偿归现经营者，临外海坝体补偿款中4.5米以上部分的补偿虽存在争议，但华亿公司已于同日与永宁镇政府签订该部分征收补偿协议，并领取该部分补偿款。如现经营者或第三方对该部分补偿款主张权利，由华亿公司承担法律责任，谭某某承担连带保证责任，无需永宁镇政府重复承担该部分补偿款发放义务。”

2016年3月21日，瓦房店市法院针对案外人马某起诉永宁镇政府、华亿公司及谭某某海域使用权纠纷一案作出（2015）瓦民初字第07482号民事判决，该判决认定“2014年5月22日，永宁镇政府（甲方）与马某（乙方）签订海域征收补偿协议书，双方约定：甲方（镇政府）应支付的补偿总额为5648785元，其中参圈临外海坝体超过4.5米以上部分的土石方补偿款2292692元未经乙方（马某）同意已被华亿公司领取；扣除海域使用金及各种税费后实际补偿为3330832.39元，乙方（马某）在2014年6月1日前将海域实际交付给甲方。经甲乙双方确认，甲方（镇政府）将补偿款3330832支付给乙方（马某）。甲乙双方在该协议书上签字或者盖章，谭某某作为其他权利人在该协议上签字。”并判决华亿公司返还马某4.5米以上坝体土石方征收补偿款2292692元，支付马某上述补偿款自2014年5月23日起至给付之日止按照中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息，谭某某对上述给付义务承担连带保证责任，驳回马某的其他诉讼请求。

华亿公司不服，提起上诉。大连市中级法院经审理认为，案涉参圈临外海坝体超过4.5米以上部分的土石方补偿款归属方的确认主要依据马某与永宁镇政府所签的补偿协议以及马某与华亿公司所签的解除协议。该两份协议均系各方真实意思表示，内容不违反法律规定，均为有效协议。补偿协议中永宁镇政府确认应给付马某的案涉参圈补偿款额中包含本案诉争的参圈4.5米以上临外海坝体土石方补偿款2292692元，并确认该笔款项未经马某同意已被华亿公司领取的事实。解除协议中双方亦确认案涉参圈的动迁补偿款全部归马某所有，本案诉争的参圈4.5米以上临外海坝体土石方补偿款2292692元当然属于参圈动迁补偿款中的一部分，即根据解除协议的约定诉争款项亦应归马某所有。故于2016年7月22日作出（2016）辽02民终3045号民事判决，驳回上诉，维持原判。该判决已经发生法律效力。

本院认为，本案的争议焦点有三个：

一、法院是否具有管辖权问题

一审审理时生效实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条规定，当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。本案中，一审庭审笔录记载瓦房店市政府于2016年7月5日收到起诉状副本及应诉通知书、权利义务告知书、举证通知书等诉讼材料，太平湾管委会于2016年7月4日收到上述诉讼材料，但其均于7月18日向法院提交书面答辩状，并在答辩状中提出本案属于大连海事法院专属管辖，一审法院不具有管辖权。由此可见，瓦房店市政府和太平湾管委会均未在法定期限内提出管辖异议，并进行了应诉答辩，参与了法庭审理，应当视为其对管辖已无异议。且《最高院关于海事法院受理案件范围的规定》第79至85条亦

二、太平湾管委会是否为本案适格被告问题

《海域使用管理法》第三十条规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。据此，原批准用海的人民政府是收回海域使用权的法定主体，也是履行相应补偿职责的法定主体。本案中，根据一、二审庭审笔录记载，收回海域使用权决定系由瓦房店市政府作出，征海补偿款亦由瓦房店市政府财政拨付，并由瓦房店市政府委托永宁镇政府与被征收人签订补偿协议，具体从事发放补偿款的工作。太平湾管委会既未作出收回海域使用权决定，也不负责征海补偿款的拨付工作，亦不负责签订补偿协议及具体发放补偿款的工作，只是涉案海参圈在太平湾管委会的行政管辖范围之内而已，故太平湾管委会不具有对刘某某履行征海补偿的法定职责。一审审理时生效实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款、第二十一条规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

本案中，瓦房店市政府关于成立太平湾管委会的决定中已经明确太平湾管委会系瓦房店市政府的派出机构，根据上述司法解释的规定，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，行政机关的派出机构不能成为行政诉讼的适格被告，故太平湾管委会不是本案适格被告。一审法院列太平湾管委会为共同被告不当，本院依法予以纠正。

三、瓦房店市政府拒绝向刘某某发放征海补偿款的理由是否成立问题

瓦房店市政府于2011年2月23日即已发布《瓦房店市征地征海补偿安置办法》，其委托永宁镇政府委托大连永通资产评估公司以2011年6月16日为基准日对刘某某承包的参圈、附属房屋、构筑物、设备物资等进行评估，但一直未能与刘某某签订补偿协议，亦未作出补偿决定，刘某某一直未领取到征海补偿款。在收到刘某某邮寄的《请求履行法定职责函》后，瓦房店市政府仅是委托太平湾管委会作协调工作，在协商无果的情况下也未对刘某某的请求予以回复。刘某某起诉后，瓦房店市政府提出拒绝向刘某某发放补偿款的理由是刘某某与华亿公司、谭某某之间存在征收补偿款权属争议，认为刘某某应通过民事诉讼对自己所享有的权利予以确认。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；

但本案中，各方当事人对评估报告确定的补偿项目、补偿标准及补偿数额均无异议，只是对部分补偿款的给付对象存在争议，且本案是收回海域使用权，而不是征收集体土地，故一审法院适用该条款的规定，认定瓦房店市政府在收到刘某某的申请后应当予以裁决属于适用法律错误。

刘某某在《请求履行法定职责函》中载明的请求是“在收到本函之日起两个月内签订海域征收补偿协议书，并支付补偿款共计2974140元及逾期付款利息。”刘某某在起诉状中载明的诉讼请求亦为“判令被告履行法定职责，与原告签订海域征收协议书，并给付原告海域征收补偿款及利息。”并在事实与理由部分载明评估公司对包括养殖圈、养殖物等八项评估补偿总额为1937217元，对临外海坝体4.5米以上部分评估补偿总值为1034923元，两项合计2974140元。据此，刘某某提起本案诉讼的实质诉请是判令被告履行给付征收补偿款及利息的法定职责。

一审法院关于刘某某提出申请系要求作出补偿决定的认定有误，是对当事人实质诉请错误理解所致。为实质性化解行政纠纷，人民法院应当对刘某某的实质诉请是否成立，即瓦房店市政府拒绝发放补偿款的理由能否成立进行审查，一审法院仅仅笼统地判决瓦房店市政府在60日内针对刘某某提出的补偿申请作出处理不当。

各方当事人对永通评估公司针对刘某某承包的海参圈及相关附属设施作出的评估报告均无异议，该评估报告载明刘某某参圈临外海坝体4.5米以上补偿总值为1034923元，养殖圈、养殖物、附属房屋、构筑物、设备物资、树木及青苗、腰坝、纳潮补贴补偿总值为1937217元，两项合计2972140元。

华亿公司提出的补偿款归属异议主要包括两项：一是主张承包合同约定的海参圈承包面积为34.57亩，但评估机构实测的面积为35.55亩，主张超过合同约定面积部分的补偿款应归华亿公司所有；二是主张参圈临外海坝体4.5米以上部分的补偿款应归华亿公司所有，对其他补偿款应归刘某某所有并无异议。

关于第一点异议，承包合同约定的海参圈承包面积确为34.57亩，但合同载明刘某某承包的是捌号参池，双方在签订合同时均认可的参池面积为34.57亩，该面积存在一定误差亦属正常，评估机构评估测量时得到的参池面积更为精确，导致实测面积与合同约定面积有了0.98亩的误差。由于刘某某承包的对象是捌号参池，故对该参池的全部补偿款均应支付给刘某某，华亿公司关于超过合同约定面积部分的补偿款应归其所有的主张没有法律依据。

关于第二点异议，刘某某与华亿公司均认可承包海参圈合同的效力且实际履行多年，承包合同第7条约定，在承包期内遇国家政策变化需占用海域的，按照国家政策规定年限补偿归刘某某所有。即合同并未约定临外海坝体部分的补偿款以4.5米高为界归不同的当事人所有，而涉案的临外海坝体作为隔断海水、防止海参出圈的防护设施，其与刘某某承包的海参圈应视为不可分割的整体。华亿公司虽然主张临外海坝体4.5米高以上部分的补偿款应归其所有，但并未提供任何有效证据证明其主张。瓦房店市政府一方面以华亿公司提出补偿款归属异议为由，拒绝向刘某某发放补偿款，另一方面却在补偿款归属存在异议的情况下，未经刘某某同意，直接将有争议的参圈临外海坝体4.5米以上部分的补偿款先行支付给华亿公司，

发放征海补偿款是瓦房店市政府的法定职责，其通过华亿公司、谭某某的声明书约定其无需重复承担有争议部分补偿款的发放义务不具有法律效力。

平等对待当事人是依法行政的基本原则。平等对待原则要求行政机关对同样法律地位的当事人要同样对待，不能因人而异、厚此薄彼。如果行政机关不平等对待当事人，使得当事人的利益受到过度侵害，则构成滥用行政裁量权。

本案中，刘某某与马某等其他四位承包经营者的情况相同，均涉及参圈临外海坝体4.5米以上部分的补偿款事宜。永宁镇政府与马某等其他四位承包经营者均签订了补偿协议，确定了应支付的补偿总额，并告知有争议部分已由华亿公司领取，唯独不与刘某某签订同样内容的补偿协议，违反了平等对待当事人的基本原则，导致刘某某无法通过民事诉讼要求返还有争议部分的补偿款。而且马某起诉华亿公司、谭某某确认有争议部分补偿款归属的民事判决已经生效，刘某某与马某的情况相同，关于案涉参圈4.5米以上临外海坝体土石方补偿款的归属问题已经得到确认，无需再通过民事诉讼予以确认。

瓦房店市政府在该民事判决生效之后仍以上述补偿款的归属存在争议，应由刘某某通过民事诉讼确认其权利为由拒绝向刘某某给付补偿款明显不能成立。

瓦房店市政府应当履行向刘某某给付评估报告确定的2972140元征海补偿款的法定职责。同时，刘某某迟延取得上述补偿款系因瓦房店市政府无正当理由拒绝发放所致，故其要求瓦房店市政府支付迟延给付补偿款利息的主张应予支持。

刘某某在一审庭审中主张以2012年11月10日作为计算利息的起算点，年息6%。考虑到2012年11月9日永宁镇政府即与华亿公司签订征收补偿协议书，将有争议部分的征收补偿款向该公司发放，而有征收才会有补偿，故可以认定此时涉案海域已经被征收，刘某某关于利息起算点的主张应予支持。《国家赔偿法》第三十六条第（七）项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。行政机关给付补偿款利息应以实际损失为限，刘某某未能提供证据证明其因迟延领取补偿款而导致贷款利息受损，故其主张按照年息6%计算利息总额缺乏事实根据和法律依据。参照上述法律规定，应以中国人民银行同期存款利率计算利息至实际给付之日。

综上所述，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律有误，裁判结果不当，依法应予撤销。判决如下：

一、撤销大连市中级法院（2016）辽02行初69号行政判决；

二、判令瓦房店市人民政府在本判决生效之日起十日内给付刘某某征海补偿款2974140元；

三、判令瓦房店市人民政府在本判决生效之日起十日内给付刘某某上述征海补偿款自2012年11月10日起至实际给付之日止按照中国人民银行同期存款利率计算的利息。

一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人瓦房店市人民政府负担。

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