中國古代的文官制度，作為中國政治文化的一部分，源遠流長，已有數千年的歷史，最早可追溯到奴隸社會的上古三代。東漢以前文官制度的演變
三代時期，政治制度是與以血緣關係為紐帶的宗法制度相結合的。國家各級官員主要按照與君主血緣關係的遠近，決定政治等級高低、官職大小。國君到各級官吏都是世襲制，不存在任免和考課的問題；他們都有封邑，也不存在俸祿問題，這種制度稱為世卿世祿制。三代就是由這些世卿世祿的官吏及其以下的僚屬組成了龐大的統治機構。
春秋時期，王室衰微，各諸侯國逐漸擺脫周王室的束縛，開始變革官制，以適應對外爭霸和對內發展的需要，他們基本上都形成了一套自己的官制。但在春秋中期以前，國家的軍政大權往往由實行世卿世祿的高級官吏一人兼任，如商代的尹、西周時代的三公或師保、魯國司徒、鄭國的當國和為政等。這些人平時為最高政務官，戰時則為最高軍事長官，文武兼於身。
戰國時期為了應付日益頻繁而激烈的兼併戰爭，各諸侯國都需要一套完善的國家機構，來有效地動員國內的人力、物力進行戰爭。另外，各國為了適應新經濟發展的需要，鞏固新興地主階級的利益，掃除奴隸制貴族階級的殘餘勢力，紛紛建立了以國王為首，以丞相、將軍別為文武百官之首的封建官僚制度，如魏文侯先後以魏成子、翟璜、李悝為相，而以樂羊、公叔痤、翟角為將；齊魏王曾以鄒忌、田嬰為相，而以田忌、申縛、章子為將。文武分職的出現具有重要意義：一方面通過文武分職，不但可以將原來兼文武於一身的大臣從繁雜的事物中解放出來，將文官職位與武官職位分開，還有利於發揮具有不同才能官員的特長，有助於行政效率的提高和官員的選拔。如《六韜舉賢》雲：將相分職，而各以官名舉人，按名督實。《韓非子顯學》中說：故明主之吏，宰相必起於州部，猛將必發於卒伍。另方面，通過文武分途將原來文武兼於一身的大臣的權力進行分拆，不僅可以削弱大臣的權力，還可以通過文官與武官之間的相互牽制和監督，以加強君主對大臣的控制，增強集權，如《尉綜子原官篇》中說：官分文武，惟王之二術也。文武分職的出現為我國文官制度的建立和發展提供了前提，也標誌著中國古代官僚制度發展到了一個新的階段。一是通過文武分職，將文官體系和武官體系分開，在官僚機構上為以後文官制度結構體系的建立打下了基礎；二是通過文武官員的相互監督，為以後文官制度中監察體系的建立打下了基礎；三是通過文武分職有利於選拔不同才能的人為文官或武官，對以後文官制度中，察舉制等官員選拔體系的建立打下了基礎。四是通過文武分職，文官武官各司其職，為以後文官制度中考核體系的建立打下了基礎。
同時，戰國時期隨著軍功爵制的產生髮展，世卿制被逐漸拋棄，以臣盡死力以與君市，君垂爵祿以與臣市的封建官僚制度開始建立起來。這樣國王可以任意的任免各級官吏，作為官吏行使權力的璽印和考核官吏政績的上計，以及酬勞官吏的俸祿等各項制度應運而生。可以說，在戰國時期，中國古代的文官制度已有雛型。
秦朝建立後，秦始皇為了加強中央集權的統治，建立了一整套官僚體系，初步構築了中國古代文官制度的框架。杜佑在《通典》中評價說：
自周衰，官失而百職亂。戰國並爭，各有變異。暨秦兼天下，建皇帝之號，立百官之職，不師古，始罷侯，置守。太尉主五兵，丞相總百揆，又置御史大夫，以武於相。漢初因循不革，隨時宜也。
"不師古"是秦始皇創立的這套官僚體系的特色。
首先，創立了以君主獨裁為核心的皇帝制度。皇帝總攬全國政治、軍事等大權，天下之事無大小皆決於上。
其次，中央設置三公諸卿制。將戰國時期相的權力進行拆分，設立三公即丞相、太尉、御史大夫，形成三公相互分權，相互牽制的權力結構，以便皇帝操縱大權。三公之下設諸卿，分別負責具體事務。三公諸卿的官僚機構，是一套嚴密協助皇帝處理政務的行政體系。與世卿制不同，這一制度下的官員，都是由皇帝任命，必須服從皇帝的差遣，且概不世襲。
最後，地方機構上，以郡縣制徹底代替春期戰國時期的分封制，建立起了統一的由皇帝直接控制的郡、縣兩級地方政權。這樣秦始皇通過官僚機構的設置，將全國的軍政大權獨攬一身。
自秦始皇以後，在中國兩千多年的封建社會中，不管各朝各代的官僚制度如何變化，如漢武帝時的中外朝制度，隋唐的三省六部制度等，都是以秦始皇所創立的這一套制度為基礎的，並在這一套制度基礎上的改造發展。因此，秦始皇所建立的這套官僚體系，標誌著我國古代文官制度初具框架。
西漢建立後，漢高祖劉邦基本承襲了秦朝的政治制度，皇帝是最高的統治者，在中央設置三公諸卿，但在地方行政上，漢高祖劉邦懲戒亡秦孤立之敗，除了沿襲秦朝的郡縣制外，還在漢初分封諸侯王，形成了郡國並存的形式。但為了鞏固中央集權而實行的分封制度，卻成為了破壞中央集權的重要因素，文帝時開始推行強幹弱枝的政策，景帝時平定七國之亂，以及武帝時期頒佈推恩令、《左官律》、附益法等，進一步加強了中央集權，結束了漢初以來諸侯王割據的局面。
西漢到武帝時期，經過七十多年的恢復與發展，國家空前繁榮，漢武帝在繼承西漢初年官僚制度的基礎上，進一步採取了一系列措施來加強中央集權。
在中樞機構方面，漢武帝採取了提高皇權，限制丞相權力的措施，使九卿繞過丞相直接向皇帝奏事。同時提拔一些中下級官員作為自己的助手，出謀劃策，成為決策機關，被稱為中朝，而以丞相為首的相關官員，逐漸成為執行政務的機關，被稱為外朝，這樣分割和限制了丞相的權力，加強了皇權。在對官員的監督方面，武帝時開始設置剌史以加強對地方官員的監察，這個被稱作百代不易之良法的監察制度，為加強中央對地方官員的控制，加強中央集權具有十分重要的作用。在官員的選拔方面，漢武帝開始採用博士子弟考試授官的方式選拔官員。
由於地主階級的統治已得到鞏固，武帝時社會經濟已得到恢復發展，無為而治的黃老思想已不適應地主階級發展的需要，主張加強中央集權、實現大一統的儒家思想重新抬頭。漢武帝接受董仲舒的建議，罷黜百家，獨尊儒術，即用經過董仲舒改造過的，以強調大一統，宣揚天人合一和三綱五常等學說為核心的儒家思想為封建統治階級的正統思想。與此相適應，漢武帝在元朔五年，採取公孫弘的建議，為五經博士置弟子員，每年考試，凡能通一經以上者，可補文學掌故的官缺，成績甲等可以為郎官。漢武帝開始通過考試選拔博士子弟為官，從而使公卿、大夫、士吏都為儒家文學之士，五經便成了幹祿仕進的敲門磚。從嚴格意義上來說，漢武帝採用考試選拔博士子弟為官的制度，標誌著中國古代文官制度的初步形成。一是漢武帝開創了考試選拔官員的先河。漢武帝以前，秦漢官員選拔主要採取察舉徵召的方法，這種方法往往存在有人故意請託，選舉不實等弊端。而通過考試選拔官員，按照成績授官，可以選拔出真正有學識的人才，而且還可以避免察舉等選官制度中存在的弊端，這對提高行政效率，廉潔吏治，提高官員隊伍的整體素質具有重要意義。二是選拔官員的考試內容僅限於儒家倫理經典。這種通過考試選拔出來具有儒家思想的官員，不僅具有一定的文化修養，還具有維護封建統治的自我意識，對維護封建統治，加強封建中央集權具有十分重要的作用。由於以上原因，漢武帝以後的中國曆代封建統治者，無不重視通過考試選拔官員，無論魏晉的九品中正制，還是隋唐以後的科舉制度，都是在漢武帝開創的考試選拔官員上繼續發展起來的。因此，漢武帝開創的考試選拔官員標誌著中國古代文官制度的初步形成。自武帝以後，西漢歷代統治者，不斷擴大考試選拔官員的名額，西漢政府也逐漸向文官政府轉變。東漢建立後，劉秀退功臣而進文吏，剝奪功臣官職，大量任用文吏，其目的也是鞏固發展文官制度，以使東漢政權較快實現由功臣執政到文官執政的轉變。文官制度的統治功能
一、有利於維護國家統一
春秋時期，周天子地位衰落，諸侯割據，長期的戰亂給廣大人民帶來了極大的災難，社會普遍希望統一。處在這一時期的孔子，提出天下有道，則禮樂征伐自天子出；天下無道，則禮樂征伐自諸侯出①的統治思想。其後，荀子提出四海之內若一家，通達之屬莫不從服②的思想。戰國時齊國人公羊高在為《春秋》作傳時，提出何言乎王正月？大一統也。這是大一統最早的文字記載。西漢武帝時，為適應當時專制主義中央集權國家的需要，董仲舒綜合闡發以往的大一統理論，提出春秋的大一統者，天地之常經，古今之通誼，④認為大一統是歷史發展的必然趨勢。他同時提出天人感應學說，強調君權天賦，君主作為天子，可行使天的意志，這樣權力被高度集中在君主手中，大一統中的一也就意味著國家統一於天子手中。此後在儒家思想的薰陶下，維護國家的統一，領土的完整和維護社會的穩定，也就成了學習儒家經典而從仕的人的最高原則和目標。
二、有利於穩固統治
漢武帝時，董仲舒除了宣揚君權神授外，還大力宣揚三綱，以維護封建統治關係。董仲舒說：君臣、父子、夫婦之義，昔取諸陰陽之道。君為陽，臣為陰，父為陽，子為陰，夫為陽，妻為陰。……王道之三綱，可求於天。⑤君為臣綱，父為子綱，夫為妻綱，這也是天意的安排。於是政權、族權、夫權在西漢形成了。這樣中國古代的封建統治者就開始以三綱來維護統治。到東漢時，《白虎通義》將三綱解說得更為詳細，其《三綱六紀》說：三綱者何謂也？謂君臣、父子、夫婦也。六紀者，謂諸父、兄弟、族人、諸舅、師長、朋友也。故君為臣綱，父為子綱，夫為妻綱。又曰：敬諸父兄，六紀道行，諸舅有義，族人有序，昆弟有親，師長有盡，朋友有舊。何謂綱紀？綱者疆也，紀者理也，大者為綱，小者為紀，所以疆理上下，齊人道也。從三綱六紀中，不難看出封建統治者佈下了一張周密的羅網，緊緊束縛著廣大人民，來加強統治。
可見，那些接受過儒家思想薰陶而被選拔出來的封建官員，作為中國古代文官制度的主體，其受儒家思想的影響是非常大的，正是因這種思想上的薰陶，使他們能夠自覺地維護封建君主的最高統治，維護國家的統一，俯首甘做君主的奴才，這對加強君主中央集權和鞏固封建統治是非常重要的。
三、有利於封建管理
在中國古代的文官制度下，官職的設置、文官的選拔任用等都由君主說了算，這樣就使中國古代的文官制度帶有濃厚的人治色彩。這一制度，也是歷代君主為維護自己的統治而精心設計的。
1、便於君主控制官員
中國古代的文官制度是為君主的高度集權而設計的，是與金字塔式行政體系相適應的，即體現出像中央、州、郡、縣等行政區域等差關係，也體現像國家垂直管理中各個部門間的層次與從屬關係的轄屬等差關係。這樣就使中國古代文官制度的主體—文官們，從中央的三公諸卿到地方的裡亭長無不保持著嚴格的等級關係。在這種等級嚴密的文官制度中，上與下各自統屬，內與外相互節制，名分與職責嚴明，權力與義務相稱，既不可逾越，也不可專擅。這種金字塔式的文官等級制度，使下級官員只服從上級官員，整個文官群體只服從於皇帝個人，使君主的權力高度集中，也使君主對官員操縱控制自如。君主掌握著對官員生殺予奪的大權，可以任意侮辱、處罰官員。例如，《後漢書，馮勤傳》記載：司徒侯霸薦前梁令閻楊。楊素有譏議，帝常嫌之，既見霸奏，疑其有奸，大怒，賜霸璽書曰：崇山、幽都何可偶，黃鉞一下無處所。欲以身試法邪？將殺身以成仁邪？先是，三公多見罪退，帝賢勤，欲令以善自終，乃因宴見從容戒之曰：朱浮上不忠於君，下陵轢同列，竟以中傷至今，死生吉凶未可知，豈不惜哉！人臣放逐受誅，雖復追加賞賜賻祭，不足以償不訾之身。《後漢書鍾離意傳》記載：（漢明帝）帝性褊察，好以耳目隱發為明，故公卿大臣數被詆譭，近臣尚書以下至見提拽。……朝廷莫不悚慄，爭為嚴切，以避誅責；如尚書郎藥崧因事得罪，即以杖撞之，崧至床下仍追
之不捨。在中國古代文官制度中，不僅官員對君主存在著深深的依附關係，而且君臣之間，官員上級與下級之間還存在著嚴格的等級制度這樣嚴密的依附關係和等級制度大大加強了君主集權。中國古代皇帝的命為制，令為詔，皇帝說的話就是法律，官員的義務就是絕對的服從皇帝的意志，整個國家由皇帝一人說了算。在這種制度下，君主對文官可以說是操控自如，十分便於控制的。
2、便於君主治理國家
《史記秦始皇本紀》記載：天下之事無大小皆決於上（秦始皇），上至以衡石量書，曰夜有呈，不中呈，不得休息。①中國是一個地大物博、人口眾多的多民族國家，這樣大一個國家的眾多事務，如果讓中國古代的君主事無鉅細親自去決策處理，是不可能做到的。針對君主如何做好管理，處理好眾多的事務，韓非子曾提出：善張網者引其綱，……故吏者，民之本綱者也，故聖人治吏不治民。②韓非子認為君主作為最高統治者，不必事必躬親地處理每一件事情，君主只要做好對大臣官吏的管理，再由各級官吏實行對下屬臣民的管理就可以了，這就可以形成了一個君一吏一民的管理系統，就可以處理好各種事務了。中國古代文官制度經過歷代君主的精心設計，制度完備，規範嚴密，君主通過制定法規，對官員進行組織管理，自秦漢制訂文官律開始，以後歷代不斷完善。在這種制度中，官員被選任後，各級官員從隸屬關係上形成一個自上而下、由內及外的層級節制體系，形成一個較為穩固的統治系統，各級官員對皇帝和上級官員絕對服從，這樣君主就不必要事必躬親地處理每一件事情，也不必直接對民直接進行管理，只需管理好身邊的大臣，然後通過一級級的隸屬關係，對官員逐級落實責任，逐級督察執行，逐漸進行考核，然後通過考核結果決定各級官員的升降留任，就可以處理好各種事務和管理好天下了。可見中國古代為君主集權而設計的這種金字塔式結構體系的文官制度，在功能上，對君主權力的運行，即君主決策的執行是十分有利的。
總之，中國古代君主嘔心瀝血，精心設計的文官制度，是為了維護古代封建統治，加強中央集權，為了方便君主操縱政權，管理國家而採取的有效措施。雖然，這一制度在本質上帶有很大的落後性和封建性，也帶有明顯的封建權術的性質。但不可否認，中國古代的文官制度作為中國古代燦爛的政治文化的一部分，制度完備，規範嚴密，對維護封建中央專制主義的統治是有非常重要意義的。“文吏”的界定
"文吏"本義"文章法律之吏"，又稱"文法吏"，或貶稱"俗吏"、"刀筆吏"。從嚴格意義上說，文吏是指春秋戰國以來，封建中央集權政府因行政管理的需要，按照法家理論設計和培養出來的行政管理人員，他們不需要也不能有自己的主體意識，只是執行各種法律法令的工具。如《管子明法》雲：奉主法，治境內，使強不凌弱，眾不暴寡，萬民歡，盡其力而奉養其主，此吏之所以為功也。①《韓非子五蠹》說：明主之國，無書簡之文，以法為教；無先王之語，以吏為師。②戰國時荀子入秦看到的秦吏出於其門，入於公門，出於公門，歸於其家無有私事。不比周，不朋黨。可見，文吏只有執行的義務，沒有參政議政的權力，屬於工具而已。
作為文章法律之吏，文吏熟悉各種法律條令、薄書故事，能夠得心應手地處理各種繁雜的公文、公務，這對提高封建國家的行政管理非常有意義。如王充在《論衡程材》中說：文吏理事，必問法家非文吏，憂不除，非文吏，患不救。再如《漢書路溫舒傳》記載溫舒取澤中蒲，截以為牒，編用寫書。稍習善，求為獄小吏，因學律令，轉為獄吏，縣中疑事皆問焉。路溫舒由於精通律令，別人遇到棘手不能處理的事情都不得不求助於他。吏道以法令為師。文吏所奉行的準則是堅決擁護君主的統治，嚴格按照法令辦事，不崇拜其他任何權威。如《漢書杜周傳》載：周少言重遲，而內深次骨。宣為左內史，周為廷尉，其治大抵放張湯，而善候司。上所欲擠者，因而陷之；上所欲釋，久系待問而微見其冤狀。客有謂周曰：君為天下決平，不循三尺法，專以人主意指為獄，獄者固如是乎？又載杜周言：三尺安出哉？前主所是著為律，後主所是疏為令；當時為是，何古之法乎！文吏能夠完全忠實執行封建君主的旨意，善於處理各種事務，這對古代君主加強中央集權，提高行政管理，維護封建中央專制主義的統治是具有重要意義的。
雖然任用文吏具有以上統治作用，但弊端也十分突出，文吏以吏為師，刻薄寡恩，容易導致社會矛盾激化。秦時以法為教，以吏為師，就是典型的文吏政治，然而秦以任刀筆之吏，爭以亟疾苛察相高，……陵夷至於二世，天下土崩。文吏的嚴厲苛刻，刻薄寡恩，使社會矛盾嚴重激化，導致秦朝滅亡。由於任用文吏對維護封建統治有重要作用，但鑑於秦時純粹任用文吏而迅速滅亡的教訓。因此，西漢初年，西漢統治者開始調整官吏選拔制度，吸收儒生參政，來淡化純粹任用文吏的弊端，採取文吏、儒生並用的方針。
儒生是指因通經而入仕的儒學化官員。儒生在西漢時得以參政是有原因的：第一、儒生的參政是與西漢時期儒學的發展密切相關的。西漢時經叔孫通、賈誼、陸賈，特別是董仲舒的改造後，儒學改變了先秦累世不能禪其學，當年不能究其禮以及法古而非今的弊端，變得既重古又重今，既重理論又重實踐，如韓嬰推崇的大儒是其言有類、其行有禮，其舉事無悔，其持檢應變相當，與時遷徙，與時偃仰氣同時，儒家理論所強調的等級、貴賤、禮儀等內容對加強封建中央集權的統治具有重要作用。第二、儒生以儒家思想為治世理念，在政治上強調德治，認為政治統治不僅只是治獄聽訟、收稅徵賦等事務，而且還有導民、廣教化、移風易俗等。第三、與非人格化的文吏不同，儒生重視自身的人格獨立，不僅把自身視為統治者的工具，也在一定程度上視自身為社會利益和傳統道德的代表。所以，儒生不像文吏一樣，奉行絕對權威和唯法至上。再如西漢谷永敢越郡吏之職，陳累年之憂，認為天下乃天下之天下，非一人之天下也。儘管有上述優點，但儒生任吏也是有其弊端的。如口能言治亂，而無能以行之，儒者不知治世而善訾議等。
從上可見，文吏和儒生對維護封建統治都有重要作用，但二者也皆有弊端。對此，王充在《論衡程材》論述道：
夫文吏能破堅理煩，不能守身，不能守身，則亦不能輔將。儒生不習於職，長於匡救，將相傾惻，諫難不懼。案世間能建蹇蹇之節，成三諫之議，令將檢身自敕，不敢邪曲者，率多儒生。阿意苟取榮幸，將欲放失，低嘿不言者，率多文吏。文吏以事勝，以忠負；儒生以節優，以職劣。二者長短，各有所宜。世之將相，各有所取。取儒生者，必軌德立化者也；取文吏者，必優事理亂者也。③
綜上所述，儘管文吏為政酷烈，但離開優於理事的文吏，無法使封建中央專制主義集權國家各項政策法令得到有效地執行，無法保證封建政權的正常運轉。儘管儒生為政口能言治亂，而無能以行之，但儒生的以德教化等也同樣是封建統治所不可缺少的工具。漢宣帝曾說：漢家自有制度，本以霸王道雜之。霸道即用文吏實現，王道即由儒生完成。但對統治者來說，具有兼容文吏和儒生特點的治世人才，對治理國家，維護統治則最為有用。
王粲在《儒吏論》中曾說：
執法之吏不窺先王之典，縉紳之儒不同律令之要。彼刀筆之吏，豈生而察刻哉！起於几案之下，長於官曹之間，無溫裕文雅以自潤，雖欲無察刻，弗能得矣。竹帛之儒，棄生而迂緩也！起於講堂之上，遊於鄉校之中，無嚴猛斷割以自裁，雖欲不迂緩，弗能得矣……吏服雅馴，儒通文法，故能寬猛相濟，剛柔自克也。
西漢時，伴隨著儒生和文吏的並用，逐漸出現了吏服雅馴，儒通文法的趨勢，即儒生由習吏職向文吏轉化，文吏由習經術向儒生轉化。在儒生由習吏職向文吏轉化方面，西漢公孫弘就是儒生向文吏轉化的先驅，《漢書公孫弘傳》記載：（弘）習文法吏事，緣飾以儒術。②此後儒生兼通文法逐漸增多，如《漢書孔光傳》記載：（光）以高第為尚書，觀故事品式，數歲明習漢制及法令。③董仲舒則以《春秋》決獄，將儒學與現實理政充分結合。在文吏向儒生轉化方面，如《漢書丙吉傳》記載：（吉）本起獄法小吏。後學《詩》、《禮》，皆通大義。《漢書於定國傳》記載：（國）少學法於父……乃迎師學《春秋》，身執經，北面備弟子禮，為人謙恭，尤重經術士。⑤《漢書薛宣傳》記載：（宣）其法律任廷尉有餘，經術文雅足以謀王體，斷國論。等等。可見，西漢時期在採用文吏、儒生兼用方針的同時，也出現了文吏與儒生結合的狀況。
東漢建立後，劉秀繼續採用文吏與儒生並用的方針，並且更重用兼通儒法的人。從范曄《後漢書》中就能看出，在《後漢書》中，有《酷吏傳》、《儒林傳》、《循吏傳》。《酷吏傳》中記載的都是以文吏為政的人，《儒林傳》中記載的都是以儒生為政的人，而《循吏傳》中記載的大都是兼通儒法的人。
東漢建立後，劉秀採取退功臣而進文吏的方略，在剝奪廣大軍功人員的官職後，所引進的文吏就是指文吏、儒生、儒法兼通的這三種人。在意識形態領域以德教化方面多任用儒生，在政治法律方面多任用文吏，在國家和地方郡國治理上則大量任用儒法兼通者。
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