從以亞當·斯密為代表的政治經濟學開始，政治經濟學的研究主體就是制度。政治經濟學產生以後，它研究的主要對象是經濟現象和制度之間的聯繫。在後來經濟學不斷的發展為社會科學過程中，許多更科學的手段被運用其中，在不斷探索的過程中，人們發現探討制度非常困難。
當把制度抽離其中之後，經濟現象分析就容易很多，所以一般情況下，在各種有關經濟增長的模型中，制度要素是被排除在外的，將制度視為已知的、既定的，作為“外生變量”排出在外。道格拉斯·C·諾思在《1600—1850年海洋運輸生產率變化的原因》文中指出“在技術不發生變化的情況下，通過制度創新或變遷也能提高生產效率和實現經濟增長”。
諾思的制度變遷理論中的“制度”不是我們一般理解的體制，一般來說，體制多指系統，制度強調關係。諾思所指的制度“是一系列被制定出來的規則、服從程序和道德、倫理的行為規範”。制度變遷的過程一般分為5個步驟：第一，形成推動制度變遷的第一集團，即對制度變遷起主要作用的集團；第二，提出有關制度變遷的方案；第三，根據制度變遷原則對方案進行評估和選擇；第四，形成推動制度變遷的第二行動集團，即起次要作用的集團；第五，兩個集團共同努力的去實現制度變遷。
王安石變法的核心議題和主要解決的問題都是圍繞著經濟展開的，所以在研究王安石變法時，我嘗試用現代經濟學的方式來看待中國古代的經濟問題。選擇新制度經濟學來研究中國古代經濟史對我們最大的幫助在於為我們提供了制度分析方式，制度分析方法可以幫助我們理解中國古代官本位社會以及社會中的資源配置模式，新制度經濟學中的利益集團與中國古代的階級性相符，而從道格拉斯·C·諾思的制度變遷理論來看中國古代經濟，是因為其在中國社會的特性下是可以直接應用的，比如統治者——官僚，就可以用委託——代理理論來研究，從他提出的制度變遷的方式中我們也可以循跡到中國的制度變遷的方式。
新制度經濟學為我們研究中國古代歷史提供了一種新的方法，我們用新制度經濟學的理論來窺探古代歷史的奧秘或運用其來理解制度變遷背後的路徑軌跡於我們而言都在以後的歷史研究中有許多可以借鑑的經驗。
國家有界定社會產權結構、建構合作規範以及降低交易費用的責任。國家決定產權結構，因此國家最終要對經濟的增長或倒退負責。要理解國家理論，我們首先要理解國家性質，關於這一點，主流理論有兩種：一種是掠奪論，掠奪論認為國家是掠奪或剝削的機構，是統治者為了剝削他們謀求利益的工具。另一種是契約論，契約論認為國家是為公民服務的，是公民達成契約的結果。諾思認為國家帶有掠奪和契約的雙重性，所以提出了“暴力潛能”的分配論。假使暴力潛能在公民之間平等分配，產生的便是契約性的國家；暴力潛能的分配若是不平等的，佔有暴力優勢的群體或組織便成了掠奪者。
制度變遷的一般過程有五個步驟，在中國古代的封建王朝中，第一行動集團即統治者是核心力量，但由於君主官僚制的這種體制的特性，在制度變遷過程中第二行動集團同樣也十分重要，完成制度變遷需要兩個集團的共同努力，這種君主與官僚的合作就尤為重要，在制度變遷的一般過程中任何環節的缺失都會造成制度在變遷過程中中斷。還需要注意的一點就是分利集團在制度變遷的過程中的阻礙，他們往往也是制度變遷夭折的因素。
一、統治者的有限理性
對制度的需求源於人類自身能力的侷限性，對於統治者來說面對偌大的家產，這樣複雜的情況需要安排一項最大限度合理的制度來保證自己收益的最大化，但由於人自身的有限性，在複雜的環境下，收集信息的能力，核算能力和預測能力都是有限的，統治者同樣具有有限性，在制度安排的過程中這些有限性會限制統治者不能達到預期的理想狀態。
在這場改革開始的時候，因青苗法的實施而引起的第一次“新黨”“舊黨”之爭的時候，王安石就告訴神宗將要面臨一場艱難的爭鬥，不能有任何的猶豫和動搖，但在變法過程中，神宗卻多次表現出遲疑和妥協。在每每新法推行時反對派告訴神宗推行新法會發生農民起義時，神宗就表現出擔憂，而在改革順利進行的時候，宋神宗對於出現問題處理時表現的變法決心則更大。王安石面對神宗的表現多次直諫稱他“剛健不足，未能一道德以變風俗，故異論紛紛不止”，在變法過程中，王安石作為變法派的首領在最高統治者神宗那裡得到的支持是低於他的期望值的。
作為封建專制國家的最高權利擁有者——皇帝是處在各種矛盾交織點中的，他既希望能夠獲得最大化的租金收益又面臨著官僚集團相互牽制的矛盾，代表著國家政權的皇帝與豪強兼併者的矛盾既沒有達到已經公開抗衡的階段又不能滿足皇帝的期望，神宗這一內在弱點是他在變法中搖擺不定，後勁不足的原因，這也是變法無法堅定實行的原因。
上文提到的內藏庫指的是宋代皇帝的私庫，最早是宋太祖建國之初的封樁庫，封樁庫是宋太祖是用來收取各國財賦的庫藏，建封樁庫的目的是“軍旅、饑饉當豫為之備，不可臨事厚斂於民”，除了天子私庫之外它的另一個職能就是國家的後備庫，直接由皇帝控制，宦官代為管理。內藏庫是不能隨便支出的，到了非用不可的時候，皇帝動用內藏庫的形式一半是借貸給三司，收取利息。內藏庫是是不能隨便動用的，但在宋仁宗、英宗、神宗時期，內藏庫的支出幾乎與國家收入相等，說明在這個時候，國家的財政已經出現了很大的問題。
“天聖以後，兵師、水旱費無常數，三歲一賚軍士，出錢百萬緡，綢絹百萬匹，銀三十萬兩，錦綺、鹿胎、透背、綾羅紗榖合五十萬匹，以佐三司”。
神宗初期財政十分匱乏，變法的費用就是從內藏庫支出的。除了皇帝私庫作為國家用度減少了財賦，另外一個影響是皇帝對財政的調控力度變小，這是最高統治者不願意看到的。
王安石變法是從理財入手，他的指導思想是“民不加賦而國用饒”，達到國、民共同富裕。在變法過程中通過加強內藏庫的制度管理來實現國富，
1、增加內藏庫收入量：“神宗臨御之初，詔立歲輸內藏錢帛之額，視慶曆上供為數”，對上供給內藏庫的數量做了規定。內藏庫的供給不再是歲入盈餘，主動分割了國家財政。
2、增加內藏庫的上供種類：神宗於元豐三年秋七月丙寅，同意左藏庫副使劉初的請求，把度僧牒的本錢變易黃金輸入內藏庫。而且宋神宗時，把治平前進入左藏的金銀場冶課利也悉入內藏庫。
3、嚴格內藏庫財賦的管理制度：
“元豐以來，又詔諸路金帛緡錢輸內庫者，委提點刑獄司督趣。若三司、發運司擅留者，坐之。起發坊場錢，勿寄市易務，直赴內藏庫寄帳封樁，當輸內庫金帛緡錢，逾期或他用也，如擅用封樁錢法”。
輸入內藏庫的財賦，不能擅自截留、挪用、逾期，否則提點獄刑司會依律治罪。直至元豐時期，內藏庫由真宗時的四庫增加為三十二庫，內藏庫是十分充實的，皇帝也加強了在財政上君主控制。
皇帝直接控制的國家財政就是內藏庫，內藏庫充實以後，皇帝自然認為國家的改革取得了一定的勝利，雖然天下都是皇帝的家產，但不是直接可控的，只有內藏庫的錢財是皇帝直接可控的，內藏庫的充足對神宗來說實際上是一種假象。神宗的宏圖報復就可以著手展開，神宗“自即位初，經營百度，有綱紀海內鞭達四夷之志”，改革的方向就轉向了“強兵之術”。
另外要指出的是，宋神宗堅定變法的重要原因是來自契丹、党項的外部壓力和刺激，在制度安排的“安全功能”和“經濟功能”中，神宗的優先選擇是“安全功能”，他更重要的使命是將祖宗基業一代一代的傳承下去。1076年，王安石第二次罷相以後，宋神宗的改革動向就發生了變化，神宗在部分地區擴大了賦稅的徵收，在四川地區擴大茶稅，茶稅自四十萬增加至百萬，還曾下令封樁大量錢帛，作為“儲蓄邊備”之用。同時加強了軍事方面的力量，禁軍的數量增加了幾萬名額，還增加了“指揮”管理馬軍和步兵。
以上事實都反映了宋神宗的改革動向轉變到了軍事方面。改革方向轉變為加強軍事力量，經濟生產方面自然就受到了衝擊，許多改革過程中有利於社會發展的政策就變成了次要，熙寧九年（1076年）以後史籍上就沒有任何關於興修水利的數字記載，我們可以看出，在這個階段用於興修水利的費用已經沒有了。
“立法之意，取民之財，還以助民”就不再適用於神宗指導下的變法了。
變法改革方向的變化反映在對外關係上，1081年宋神宗發動了對西夏的戰爭，這是宋開國以來最大的一次攻勢戰，但由於缺乏統一的指揮，在靈州城下潰散而逃，宋神宗又於九月修築永樂城，以抵擋衡山之險，作為第二次進攻西夏的的準備，橫山是西夏的國門，永樂城剛建成，西夏便舉全國之力來爭奪，永樂城被宋軍攻滅。希望收回邊疆的宋神宗在聽聞永樂城失守的消息後，精神受挫，於1085年病死，隨著宋神宗這位堅定變法的領袖人物的離去，變法近乎夭折。
王安石變法作為一種自上而下的強制性制度變遷，第一行動集團是推動制度變遷的主體力量，雖然第一行動集團和第二行動集團都是制度變遷的決策主體，但依據中國古代封建王朝的實際情況，第一行動集團即最高統治者才是最高決策者，最為最高統治者的宋神宗就是推動制度變遷的第一行動集團，同時他也是整個變遷過程中的核心，在變法過程中，由於個人的有限理性和對短期的個人利益最大化的追求，作為變法核心力量的他更改了既定的變法路徑，重新規劃了一條從提出到決策都是個人完全控制的路線。
在這種情況下要想取得理想的結果就需要決策者是一個完全理性的人，有著完全的信息獲取能力，提取判斷信息的能力，以及決策實施後的預測能力。但沒有完全理性的人的存在，每個人在面對複雜的環境都有侷限性，這種侷限在統治者身上同樣存在。
宋神宗在變法後期改革方向的轉變就是來自於這種有限理性的限制，變法的短期收益還沒有能達到實現神宗收回邊疆的偉大抱負，而內藏庫的充實又給了他一種假象，所以虛假的強國與外敵的博弈中，假象被戳破，神宗離世。第一行動集團的隕落基本上終止了尚在發育的變法。
二、官僚體制的固有矛盾
中國古代官僚體制的合法性是來自君權自上而下的相授，官僚的權利依附於皇權，在兩者的委託——代理關係中，官僚是代為管理皇帝家產的工具，但是官僚並不是一個沒有意識的工具，君主與官僚相互依存又相互排斥。君主與官僚的地位不同，即“君為臣綱”，另一方面，官僚作為代理者，佔有許多的信息優勢，君主要防範官僚利用信息優勢而成為潛在的競爭對手。
王安石雖然作為整個變法的提出者，但也只是變法的主將而已，而宋神宗才是變法的“帥”，這種君臣關係是無法顛倒的。儘管神宗在很多方面都尊重王安石的意願，但不是全然不顧大局，不僅王安石，包括所有的大臣都是神宗管理家產的工具，集權與制衡的傳統治術是古代帝王的必備技能。
宋神宗奉行的是群臣既能效力又能相互制衡，神宗於治平四年（1067年）提拔王安石為翰林學士，又將當時出任諫官的司馬光遷升為翰林學士兼侍讀學士，他們二人本來私交很好，變法之前兩人的許多看法都並無太大分歧。熙寧元年（1068年），司馬光在《辭免裁剪國用札子》中上表了當下幾大弊病——用度太奢、賞賜不節、宗室繁多、官職冗濫、軍旅不精。他認為這是造成國用不足的主要原因。王安石對此並無異議，但在如何改，怎麼改上出現了很大的分歧。在變法之前尚未形成對立僵局，宋神宗的制衡安排最終在變法之後形成了水火不容局面，這是神宗統御之術的要求，但對日後變法形成了很大的阻力。
變法開始時，神宗和王安石達成一致從理財開始作為變法的切入點，這個時候對於變法大計君臣已經達到一致，但在人事安排上神宗有所保留，宋神宗雖然按照王安石要求設立了“制置三司條例司”，但是是有條件的，機構可以設立，但人事大權需要過問神宗，派陳昇之與王安石共事互相牽制，陳昇之與王安石官職相齊，不僅有豐富的政治經歷而且“深狡多智數”。
不久神宗在王安石的推薦下認命呂惠卿為制置三司條例司的檢詳文字的同時，又讓蘇轍與他共同擔任這一職位，蘇轍與王安石意見相左，宋神宗如此安排有制衡之意。王安石變法面對著許多朝中大臣的阻力，制置三司條例司的設置等同於昭告天下，變法志在必行，朝中大臣紛紛上書彈劾王安石，呂誨上書說王安石是“大奸似忠，大詐似信，外示樸野，中藏巧詐，驕蹇慢上，陰賊害物，眾所共知”，王安石聽到這些話之後，向神宗遞了辭呈，稱病不朝。神宗的變法大業離不開王安石，所以神宗做了妥協，勸慰王安石還派人去撫慰稱病的王安石，王安石才重新上朝。
從熙寧二年（1069年）宋神宗任命王安石為參知政事到熙寧九年（1076年），王安石二度罷相為止，是大變法的第一階段。也就是“熙寧變法”階段。樞密使文彥博在和神宗的一次交談中說“為與士大夫治天下，非與百姓治天下也”不僅直中中國古代官僚制的核心，同時也道明瞭君主與官僚的矛盾。宋神宗一開始的制衡之術，本意是雙方制衡來保證自己的專制地位，在變法過程中卻成了阻力。
王安石第一次被罷黜是在宋遼關係緊張與1074年的大旱的背景下，王安石被迫離京，但沒有徹底不進行變法，而是推薦了“傳法沙門”韓絳與“護法善神”呂惠卿，這個時候王安石對神宗的君臣關係還有所保留。熙寧八年（1075年），王安石復相，免役法頒佈之後，還存在令保丁崔稅的問題，神宗認為王安石失信於民，對於市易法出現的問題，神宗與王安石也產生了分歧，神宗不理會王安石反對派人去調查市易司的問題，宋神宗更希望通過自己的意願來控制整個變法，君臣離心，熙寧九年（1076年）王安石辭官，變法中的領袖人物離去，變法的也發生了方向性的改變。
在中國歷史的長河中，皇權與相權的較量一直是歷史發展的主線之一。變法過程中皇權與相權對於財政的權利分配在在此長彼消中發展，在變法之初，相勸處於強勢地位，一是制置三司條例司的設置，二是王安石的“富民”路線的設計。在王安石變法期間，中央財政除了三司、內藏庫之外又有了宰相的專門的財政體系，是建立在中央三司和地方財政的基礎之上的。
“（宋初）中書主民，樞密主兵，三司主財，各不相知.......至王安石為相，取周禮以行新法，謂宰相當主財計，遂於三司分權，凡賦稅、常貢、徵榷之利方歸三司，摘山、煮海、坑治、榷貨、戶絕、汲納之財悉歸朝廷，其立法與常平、免役、坊場、河度、禁軍闕額、地利之資皆號朝廷封樁，又有歲科上供之數盡運入京師，別創庫以貯之，三司不預焉”。
制置三司條例司的設置表明了相權的增大，但皇權才是至高無上不可侵犯的，為了保證皇權不可侵犯性，熙寧三年（1070年）就取消了。王安石的“富民理論”總結起來就是“民不加賦而國用饒”，其中青苗法、免役法、農田水利法都是有利於農業生產的發展的，變法之初，神宗十分敬重王安石，對於王安石提出的一些政策都十分認可給於大力支持。
在變法的中後期，皇權逐漸加強，相權減弱，熙寧九年（1076年），王安石二次罷相，宋神宗獨攬變法大權。元豐時期，皇權獨斷，神宗放棄了王安石的富民路線，這一時期，內藏庫充實，改革的側重點也變成了“強兵之術”，各項政策也有了調整，元豐元年，在開封府界設立義倉，是為了補充青苗法在鎮荒時的不足，要求民戶在繳納兩稅時按比例多交貯存，義倉的收入十分可觀。免役法原先規定坊郭戶的產業不滿200千不用上交助役錢，元豐二年，把200千標準改為50千，降低標準增加了繳納的範圍，實質上增加了國家收入。
這是富國之術的強化，到了元豐期間“強兵之術”進一步深化，保甲法在元豐年間才開始大規模推廣，禁軍也由熙寧時期的56萬多人增加到了元豐時的61萬多人，這是“強兵”的一步。保馬法是保甲法基礎上的另一種強兵術，元豐三年，神宗規定城鎮坊郭戶的家產達到3000貫，鄉村戶家產達到5000貫，均需要養一匹馬。這是熙寧時期保馬法的新發展，擴大了養馬的數量和範圍，為軍隊作戰準備了條件。直至熙寧九年（1076年）王安石二度罷相，相權對於皇權的阻力幾乎消失，變法是否成功取決於皇帝個人的思想，但後來的結果就是路線的偏差的失敗。
在中國古代的封建王朝中，第二行動集團即官僚集團由於其發端之早、成熟度之高，奠定了其在整個封建王朝中的重要性，官僚體制在發展的過程中形成了制度性的矛盾，昏君當朝，官僚體制可以以自身的機制維持；強君臨朝，會重新整頓朝綱，為己所用。兩者在發展的過程中相互牽制，而在制度變遷的過程中就體現為互相妥協。在王安石變法的過程中體現為宋神宗的權利逐漸增強，王安石的相權不斷妥協，第一行動集團對於第二行動集團的驅逐。第二行動集團起次要作用，但同樣重要，第一行動集團削減了第二行動集團的力量就等同於削減了推動制度變遷的總體力量，兩個集團共同努力是實現制度變遷的推動力也減少了。
三、分利集團的衝突
奧爾森的分利集團理論指出利益集團增加收益有兩種方法：一是通過“做大蛋糕來分得更多得蛋糕”，通過增加社會總產出來增加自己得收益，二是僅關心擴大自己收益得增加而不在乎社會產出，這樣得集團便被稱為分利集團。
王安石變法維護了一部分人得利益的同時也損傷了一部分人得利益，從改革開始便形成了主張改革和反對改革的兩個陣營，歷史上講王安石為首的主張變法的一派稱之為“新黨”，反對變法的一派被稱為“舊黨”。
變法之前呂誨就曾上書詆譭王安石，變法開始以後反對派的活動也沒有因此停止，青苗法公佈之後，司馬光曾經因為青苗法與呂惠卿爭執，他們汙衊青苗法是唐德宗時的青苗錢，反對言論從京城汴京擴散到地方，此後歐陽修也上書反對青苗法，同時河北轉運司劉庠，毫州的富弼在當地阻擾青苗錢的散放。韓琦、富弼、歐陽修是當時的舊臣，他們代表了大地主階層的利益。反對派反對青苗法的出發點就是因為觸碰了豪強的利益，
“設青苗法以奪富民之利，民無貧富，兩稅之外皆重出息十二，吏緣為奸至倍息，公私皆病矣”。
他們的言論所代表的就是富民階級，站在豪強兼併的合理性的角度，青苗法損害了作為兼併者的利益，使富民貧困，作為分利集團的他們不僅無法增加利益，甚至還要減少他們的利益，因此反對青苗法。反對派的另一個矛頭則指向了免役法，反對派認為“品官之家復役已久”，應該維持他們的這項特權，他們反對免役法要求恢復差役法，完全就是為了維護他們豪強兼併者的利益，而不考慮小地主的苦難，這也十分符合他們作為分利集團的特徵。關於免役法的鬥爭本質上就是反對派為維護本身利益做作出的鬥爭。
在“新黨”“舊黨”鬥爭的同時，在變法過程中，“新黨”內部出現分裂。呂惠卿是王安石推薦給神宗的“護法善神”，呂惠卿在變法中扮演了很重要的角色，均輸、青苗、農田水利法等都是他擬定的，但他在有著很高的政治才能的同時也有著很強的野心。
執政期間沒有和宰相韓琦密切配合，也沒有處理好與同列的關係，呂惠卿把自己的親族近黨拉攏起來形成了以自己為中心的政治團體。為了擴大自己的經濟能力，呂惠卿夥同地方官員，向富戶借錢在蘇州購買了大批田產。呂惠卿執政期間，對於王安石的一些政策做出了改變，為此，王安石在江寧時寫信給他指出其中問題，但他置之不顧。呂惠卿創立了一套“手實法”，用來查清戶等平役錢，沒有得到王安石和變法派其他人的支持。
王安石復相以後的一些主張也沒有得到呂惠卿的支持，在官員提拔方面，兩人分歧更大，王安石是以“循名責實”的原則提拔官員，凡是擁護變法的官員盡力提拔，對曾經擁護變法但反叛了的官員加以驅逐。王安石對用人的原則建立在是否擁護變法之上，呂惠卿用人唯私的舉動則破壞了王安石的原則，呂惠卿用人則是考慮出是否對他的集團產生利益，呂惠卿的小團體與王安石發生了矛盾，矛盾的固化削弱了變法派的力量，本來就面臨著巨大變法阻力的變法派，更是舉步維艱。
分利集團通過自身的官僚權利影響統治者的決策與政策落實的過程中都不能在有效率的水平上運轉，一方面在朝堂上極力發表言論反對變法，扭曲政治職能的發揮，另一方面在地方上阻攔政策的落實，破壞政策正常落實的軌道。這一時期以大地主官僚為代表的分利集團由於長時間的壯大是變法中的強大阻力，他們的阻攔使得變法過程中許多政策被閹割妥協，是變法失敗的重要原因之一。
四、結論
本文依據諾思的制度變遷理論來總結了王安石變法的失敗原因，結合中國古代封建王朝的實際情況，我們偏向於認為中國古代封建王朝是一種掠奪性的國家。宋朝的統治者在保證自己是絕對的暴力潛能優勢者的前提下，在建國以後的發展中，為自己設置了最優產權，即天下都是“家產”，為依賴管理家產的代理者士大夫們設置了優等產權，在發展過程中，以士大夫們為代表的大地主階層逐漸壯大，分割了皇帝的利益，地方財政分割了中央財政和皇帝私庫，不符合最高統治者最高利益的屬性。我們可以觀察到中國古代王朝的制度變遷大多都是統治者的主動行為，而推動制度變遷的核心及第一行動集團正是統治者，倘若統治者不喜歡或無心改革，那麼基層社會想要通過非暴力的手段來推動制度變遷幾乎是不可能，統治者依賴治理國家的官僚是推動制度變遷的第二行動集團，也是制度實施的主要集團，他們的意識形態同樣是十分重要的，最大限度的與統治者達成一致，才能推動制度變遷。
上文分析了王安石變法的失敗原因，先驗的給出王安石變法是失敗的前提下討論。王安石變法從結果上來看是失敗的，但不可以忽略王安石變法中對經濟發展所做出的貢獻。在統治者利益最大化與社會產出最大化這組矛盾中，統治者的選擇自身利益最大化也無可厚非，改革方向的變化是統治者個人理性的有限導致。
官僚集團作為統治者管理國家的理性工具，有自己的收益函數，他們的路徑往往與統治者不是一致的，儘管他們的權利合法來源是皇權的相授，這種情況下，統治者往往會採取高壓管理，作為代理者的官僚也會依據統治者的管理做出對自己最有利的選擇，王安石罷相也來自於在這種權利來源影響下的選擇，在皇權與相權的博弈中，皇權取得勝利，統治者從決策者的角色轉變為提供計劃進行決策一體的角色，統治者的理性就尤為重要。在王安石變法的過程中，與舊黨的博弈也貫穿其中，王安石變法分割了士大夫的利益，他們希望能繼續維持自己的特權在變法過程中設法阻礙，是王安石變法失敗的重要原因之一。
王安石變法提供了一條財政上中央集權，君主過分控制；統治者利益最大化的制度設計，給後世王朝的制度變遷提供一條可循的路徑。制度的變遷在選擇方案的時候往往會體現出對歷史的依賴，路徑依賴會對社會經濟產生不同的影響。而王安石提供的路徑在國家強權的情況下會自我強化，這應該也是王安石意料之外的吧，如此這般，又陷入了“黃宗羲怪圈”之中。
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