導言：

州牧與州刺史作為我國封建社會前期地方官制方面的典型代表經歷了從萌芽到成形並日益完善的過程，為我國古代社會發展發揮了重要作用。特別是兩漢時期兩職幾經更名，而每一次都不同程度地使這一制度的性質發生變化。其中漢靈帝當政時期改州刺史為州牧，是這一制度性質發生變化的一個劇烈期。這次更名是東漢朝廷希望控制地方的最後一次努力，但結果適得其反。朝廷喪失了對郡一級的完全控制權，導致以州為單位的大割據集團的形成，使東漢在政治上分裂的趨勢更加明顯，加速了東漢王朝的滅亡。

漢代地方行政制度

漢代在中央實行的三公九卿制，繼承於秦代，目的在於加強中央集權，其特點是確立皇權至高無上地位，丞相、御史大夫和太尉“三公”與分掌國家朝廷各項行政事務 “九卿”職權分開，是專制主義中央集權制度起步的標誌，對以後歷代王朝的政治體制產生了深遠影響。

而在地方上繼承了秦代的郡縣制，同時又分封同姓諸侯國，郡國兩制並行。因為劉邦認為秦朝滅亡的原因是因為缺少沒有同姓諸侯王的護駕，同時設置封國也有利於平衡各方勢力，有利於社會穩定。但實際上郡國並行制，導致後期諸侯王權力很大，其政權與中央基本相同，進而導致後來的“七國之亂”。七國之亂平定後，漢武帝進一步削在王侯權勢，通過實行“推恩令”等措施，基本上解決了王國問題。漢武帝以後，雖一直保留封國，但諸侯王實際成了只有爵位而無實權的封建貴族。

同時，漢武帝時為監察地方，在全國分13州，設置刺史。後來刺史權力漸重，成為行政長官。西漢末到東漢，刺史改稱州牧，級別提高，成為最高地方行政長官。州也成了最高地方行政區劃了。

漢代“刺史”與“州牧”的設置

“牧”這一職位，由來已久。舜在天下置十二州的時候，就設立了州牧，又稱州伯，牧在這裡是管理的意思，州牧就是各個州的行政長官。夏代，天下分為九州，也有州牧，職能跟舜的時代一樣。到了商周兩代，“牧”還是地方長官，季歷就曾擔任“牧”一職。這時的牧，並不任職於地方。《禮記·曲禮下》記載“九州之長，人天子之國，曰牧。”這些人出於地方，入朝輔佐天子，負貴監察、監督諸侯。同時，從夏代到周朝還有牧人、牧正等官制掌管畜牧，但他們和州牧職不相同。

漢朝一開始的時候沒有設立“牧”這一職務，到了漢惠帝三年，開始派遣御史監察三輔，後來各州又都設立了監察御史。漢文帝十三年，因為御史不守法規，下面的官員不能完成職內工作，因此就派丞相史出任州官並督察監察御史。到漢武帝元封元年，召回了各州的監察御史，之後不再設置這一職位。元封五年，首次設置部刺史一職，巡察各州郡守，這也就是刺史職位設置的開始。“部”也就是州，“刺”是檢舉不法的意思，“史”是皇帝所使的意思。當時的刺史並不處理地方政務，主要是負責督察郡守。

在漢代的制度裡，刺史掌管六件事。據《漢書·百官公卿表》記載：

“一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書，遵承典制，背公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵玩。五條，二千石恃估榮勢，請託所監。六條，二千石子弟違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令。”

綏和元年，何武為大司空，與垂相翟方進共奏言“古選諸侯賢者以為牧伯。《書》曰‘諮十有二牧’，所以廣聰明，燭幽隱也。今部刺史居牧伯之位……刺史位下大夫，而臨兩千石，輕重不相準，失位次之序。臣請罷刺史更置州牧，以應古制。”獲得成帝的許可。

這次實際上只是把刺史的名稱改稱州牧，秩俸提高到真二千石，但實際權力並沒有變化。兩年後到漢哀帝建平二年，經朱博奏請，罷州牧又改回刺史。主要是因為朱博認為，部刺史奉命主管一州的政務，監督考察郡國。按照先例，在部任職九年的舉薦為守相，其中有卓異的才能、功績顯著的就進升提拔，職位雖低但獎賞豐厚，官員都積極進取。但是先前廢棄刺史改州牧，俸祿為真二千石，地位次於九卿。雖然政績突出的州牧可以提拔為九卿，但是才能不高的人就會不思進取，恐怕導致功績衰敗，如果為非作歹的話也不利於控制。

刺史再一次改稱州牧，是在西漢哀帝元壽二年。當時哀帝身死，漢平帝即位，王太后臨朝稱制，任用王莽主持朝政，王莽就又把刺史改成了州牧。在西漢時期，州牧和刺史雖然主管考察地方官員，但都是中央官員，在地方上沒有治所，每年乘坐專車周遊所察州郡。

到漢光武帝建武十八年，光武帝分天下為十三部，降司隸校尉部為十三部之一，裁去朔方刺史部，改十三州為十二州。外十二州置刺史，司隸校尉司一部。這次改動延續了一百四十六年。

漢靈帝的改革：變刺史為州牧

漢靈帝中平五年，由於黃巾起義等動亂的打擊，地方統治迫切需要加強，於是，太常劉焉向靈帝建言“刺史、太守，貨賂為官，割剝百姓，以致離叛。可選清名重臣以為牧伯，鎮安方夏。”劉焉的建議得到了採納，“出焉為監軍使者，領益州牧，太僕黃琬為豫州牧，宗正劉虞為幽州牧皆以本秩居職

在刺史改州牧的過程中，前面歷次更改均是對刺史名稱的改變並沒有涉及職位權限的轉化，以監察為主的職能沒有發生質的變化。因而它們對時局的影響是有限的。但漢靈帝的改革不同，不只是對其名稱的變更，更重要的是州牧的政治地位有了很大的提高。而且州牧由豪門大族來出任，在便於集中力量對付農民起義的同時，這場改革也為以後的各派豪強割據紛爭埋下了隱患。

靈帝此次改革，使州牧一躍而為真的封疆大吏，不僅實力更加強大，位次也開始重於九卿。當刺史只是監察官吏時，其中業績卓著者，通常遷升為郡國守相。而這次州牧任用，在任用資格上，也作了嚴格規定，即唯有朝廷重臣方能外放為州牧，直接由朝中九卿外放的更是不勝枚舉。由於皇權旁落，在這時中央已無力控制地方勢力，州牧任用大多父死子繼或是武力爭奪，使本來就混亂的時局更是雪上加霜，州牧設置失去了最初的意義。

各州牧、刺史紛紛擁兵自重，地方豪強為了共同利益，形成利益共同體，並推舉德高望重或有能力的當塢帥，東漢政權已經名存實亡。從此，“各方諸侯，大者連郡國，中者嬰城邑，小者聚降陌”，基層政權解體，塢壁林立。那麼刺史改州牧後，其職權又有了哪些顯著的變化呢？

州對郡國的行政統領權合法化

刺史改州牧前其主要職責是以“六條詔書”對郡國守相的履職情況進行考核，其在中央的直接對口上司是御史中承。而改為州牧之後，其刺舉權便相對減弱甚至消亡，而行政統領權則更加確定。如這時的劉表、陶謙等人實際就已經成了地方行政系統官員。《三國志·魏書》記載，“以為州郡典兵，則專以軍功，不勤民事，宜別置守將，以盡治理之務”，這表明隨著刺史改州牧，州牧的職責也發生了變化。即由原以監察為主要職責改為以行政職責為主。由於州牧行政事務冗繁，而難以顧及刺舉之職，不得不以御史臺全面負刺舉之責。

州牧有了統兵權

靈帝時期刺史改州牧，州牧權力的第二個變化是州牧有了統兵權。東漢末年，宦官專權引起內外怨叛，漢靈帝因而強化了州牧統兵權。由於州牧當時已被賦予所牧州郡的基本行政統領權，州牧直接統軍或與將軍聯合平叛就成為當時軍事行動的必然方式。因為只有這樣，州統郡縣，州牧的統兵作戰才能獲得後勤和兵源的保障，平定黃巾軍的戰爭才有把握取勝。此舉發展到最後，也才有了董卓憑兵力由幷州牧一躍而自命為宰相。

形成了大的割據局面

刺史改州牧之後，豪強地主勢力迅速腳脹，地方割據集團再次形成，使得朝廷無力對其進行武力平叛。

黃巾起義後，割據一方的州牧郡守通過各地豪強地主的支持，乘機擴展勢力，成為地方的實力派。像劉備原本毫無根基，後來依靠荊州地主集團入川，又得劉璋舊部東川地主集團和益州地主集團的支持，終於建立蜀漢。孫權得到江北大族張昭、周瑜支持，特別是得到江東地主集團顧、陸、朱、張四大姓及全氏、賀氏等豪強的支持才獨斷江東。曹操是以穎川荀氏、沛國曹氏和夏侯氏地主集團為基幹，廣泛羅致北方地主集團發展起來的。

自此以後，割據一方的大軍閥如呂布、劉備、孫權等人都是以州牧的名號統領各自的勢力範圍，州牧成為地方最高長官。據統計，在公190元年至199年的十年大混戰時期，除曹、劉、孫三家之外，共有24個軍閥代表人物。他們大多以州郡牧守身份紛紛捲入逐鹿中原之爭，使得皇帝雖有帝王之尊卻無帝王之實，根本無法對各派軍閥進行控制。因此，客觀地說，靈帝使州牧實權化的舉措正是形成這一局面的重要原因。

結語：

綜上所述，漢靈帝把“刺史”改“州牧”，是兩漢刺史制度的必然趨勢，它的目的是為了加強專制主義中義集權對各地的控制，但是這個改革無疑為地方勢力的坐大，供了可乘之機。董卓之亂以後，皇帝的威權完全喪失，軍事權力地方化，各地不再服從中央的命令，不少地方勢力割據一方。隨著地方割據勢力兼併的進行，州牧、刺史的內涵逐漸發生微妙的變化。

此後，州牧基本上成為地方上的割據者，他們可以自行設置州刺史。原先作為地方行政官的州牧和監察官的刺史從此走向兩條不同的道路，州牧成為地方割據者，刺史演變為州一級地方行政官。州牧和刺史的演變，是當時皇權喪失和軍事權力地方化的結果，也是造成地方割據的重要因素之一。

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