今年3月17日，十三屆全國人大一次會議表決通過了關於國務院機構改革方案。方案提出了改革國地稅徵管體制的建議，將省級和省級以下國稅地稅機構合併，具體承擔所轄區域內的各項稅收、非稅收入徵管等職責。
國稅地稅自1994年分離後，24年後再度合併，稅收制度改革作為我國全面深化改革的重要組成部分，以國地稅合併為重要標誌，走出了第一步。
國稅地稅為何“分分合合”
國稅地稅為何“分分合合”
自1978年實行改革開放後，我國稅收制度從原來具有計劃經濟色彩的統收統支模式轉向財政包乾模式，並在1988年後進一步實行“財政大包乾”的財政管理制度，地方的稅收按六種不同的方式與中央分成包乾，地方年度預算收支指標經中央核定後，由地方包乾負責完成，超支不補，結餘留用，地方自己承擔地方財政的平衡。
在財政包乾制度下，地方政府獲得的財政收入，只要上交中央指定的額度，餘下部分由地方政府保留，因此地方政府有著強烈的動機去增加地方財政收入，地方政府角色由原來“代理型政權經營者”轉變為“謀利型政權經營者”，成為國家利益的代理人和謀求自身利益的行動者。
這一階段，地方政府提升財政收入的重要方式是通過興辦鄉鎮企業獲取地方國企上交利潤的預算外收入，地方政府逐漸成為一個從事多種經營的實業企業。在這一過程中，地方工業化進程大大加快，中國經濟增長得到快速發展。
然而，由於地方政府通過低報鄉鎮企業利潤，任意減免企業稅收等手段截留經濟發展成果，導致財政收入佔國民生產總值的比重、中央財政佔整體財政收入的比重雙雙下降（見圖1），也使得中央財政事權下的基礎設施建設投入面臨資金匱乏的局面。
圖1 中國曆年中央和地方財政收入比例
數據來源：國家統計局，歷年中國統計年鑑
為了緩解上述問題，1994年國家實行分稅制改革。分稅制度通過建立中央和地方兩套稅務機構，中央中央和地方各自保持穩定的稅基，徵收相應的稅種，如表1所示，稅源穩定、稅基廣、易徵收的稅種大部分都劃歸中央稅。其中規模最大的增值稅中央和地方按照75%和25%的比例共享。
在分稅制制度下，中央的財政收入比重不斷提升，中央向地方要錢的局面得到改善，政府預算內財政收入在GDP中的比重也不斷增加（圖1）。
表1 國稅地稅稅種劃分表
隨著我國經濟的持續發展，分稅制的弊端日益顯現，例如經常出現同一稅種（如企業所得稅）同時需要國地稅兩套機構雙重徵管，直接導致中央與地方稅收徵管的“越位”和“缺位”，大大提升了稅收徵收的成本。
早在2015年，部分地區的國稅和地稅已經開始協同辦公的嘗試，如互設窗口、共建辦稅服務廳和共同進駐政務服務中心等。而且“營改增”之後，國稅工作明顯增加，地稅徵稅任務減低，兩套機構相互獨立會導致資源錯配。在電子政務和信息化技術的支持下，能夠實現稅收不混庫的問題，國稅和地稅的合併勢在必行。
國稅地稅的“分與合”有何深遠影響
分稅制的核心是通過國稅地稅稅基的區分，調整中央與地方之間的財政收入分配方式，確保中央和地方共同分享地方經濟發展成果，保證中央財政收入來源，同時實現地方政府“代理型政權經營者”和“謀利型政權經營者”角色的平衡，既提高地方政府執行中央命令的積極性，也確保了地方政府發展地方經濟的動力。
從分稅制實施的這二十四年來看，其對中國經濟和社會的影響主要有以下方面：
1.加強了中央整體統籌規劃的能力
企業增值稅是規模最大的稅種，而且其規模隨著中國經濟的高速發展而快速增長，這一稅種的75%由中央所得，有效提升中央財政收入。中央政府向上集中財權的結果是中央政府對全國資源統籌調配的能力得到加強，中央政府的意志能夠順利得到貫徹。
三峽大壩工程、南水北調工程、西電東送工程等跨區域基礎設施建設的陸續實施，一方面是中國經濟持續發展的成果，另一方面也中央政府全局規劃和統籌能力的體現。此外，充足的財政收入也為中央政府運用豐富的財政、貨幣政策工具對中國經濟進行宏觀調控提供可能。
然而，財政收入向中央傾斜，也使得地方政府與中央政府進行協商和議價的能力下降，地方政府對於調和中央與地方民眾之間利益衝突的緩衝作用開始弱化，中央政策一旦出現失誤，地方政府缺少對其進行修正和調整的能力。
2.強化地方政府經營轄區經濟的動機
在分稅制體制下，中央和地方政府之間稅種有著明確的區分，並導致地方政府對稅收調控能力下降，謀求稅基的擴大成為地方政府保證財政收入的重要途徑。
一方面，雖然地方政府只保留了企業增值稅的25%，但企業增值稅仍然是重要的財政收入來源，增加區域內企業數量能夠為本地政府培養穩定的本地稅基。另一方面，土地作為地方政府可掌控的重要資源，逐漸成為地方政府創造稅收的關鍵手段。
在這樣的導因下，地方政府堅持“抓住經濟發展的主動權”的原則，開始加強對所轄區域的經營，通過對整個轄區進行規劃和開發，營造良好投資環境以不斷吸引企業，並加快區域產業結構調整，扶持主導產業和重點企業，儘可能提升整個轄區的經濟產出，以區域經濟發展帶動土地增值，進而獲得土地增值稅、土地使用稅、不動產稅等土地和房產相關的稅收收入。
正是從90年代後期開始，各地方政府走上“土地生財”的道路，通過大規模建設工業開發區，並制定優惠的招商引資政策，吸引企業和外部投資，相互爭奪投資資源，中國“諸侯經濟”的格局由此開始形成。
3.地方和中央之間財權事權分配不合理導致地方債務積累
分稅制的實施導致地方財政收入在我國公共財政收入中的佔比明顯下降，然而地方政府承擔的支出責任卻沒有減少，地方政府轄區內的教育、醫療、社會保障、城市建設等公共支出仍然由地方政府承擔，中央和地方政府之間財權與事權不統一的矛盾日益激化，這就導致了地方政府的財政壓力不斷增加，財政收支缺口急劇增加（見圖2）。
在此過程中地方政府的債務規模不斷增加，根據今年國務院財政部預算司公佈的數據，截至2017年12月末，全國地方政府債務餘額164706億元，達到GDP的19.9%，考慮到自2015年開始，地方融資平臺舉債不再納入地方債務餘額統計範圍，以及地方國企舉債等隱形債務，地方債務餘額將遠超上述數據。
圖2 歷年地方財政收入和支出佔全國財政比例
數據來源：國家統計局，歷年中國統計年鑑
4.地方政府走上“土地財政”道路
在分稅制下，土地出讓金和土地稅收作為地方政府收入無需上交中央政府，“土地財政”自然成為地方政府平衡財政收支的重要手段。地方政府通過“招拍掛”的市場轉讓方式和飢渴性的土地供應策略，人為製造土地的供不應求，實現土地出讓金的最大化，導致土地價格的瘋漲，並大大推動了城市住宅價格的快速增長。
如圖2所示，2004年~2015年中國地方政府累計出讓土地298.24萬公頃，出讓價款金額累計共24.8萬億元。其中招拍掛土地面積比例不斷提高，從2004年的29.2%增長到2015年92.1%，土地招拍掛均價大幅上漲，2015年約為1402萬元/公頃，比2004年增長124.3%了。
此外，土地抵押貸款也是地方政府獲取財政收入的重要來源之一，截止2015年12月底，84個重點城市處於抵押狀態的土地面積為49.08萬公頃，抵押貸款總額11.33萬億元，新增貸款餘額為1.78萬億元，是2015年土地出讓金額的59.7%（圖3、圖4）。土地財政成為了地方政府最重要的收入來源，經常能佔地方預算內收入的比例超過65％，甚至有些年份達到90％以上。
圖3 歷年土地出讓面積及金額（單位：萬公頃、億元）
數據來源：中國自然資源部歷年國土資源公報
圖4 84個重點城市處於抵押狀態的土地面積及貸款金額（單位：萬公頃、億元）
數據來源：中國自然資源部歷年國土資源公報
5.間接加劇區域之間的發展失衡
基於分稅制改革的財政管理制度改革承認了地方既得利益，在調節地區間差異上並沒有採取直接有效的措施，而是希望通過提升中央財政收入和強化中央資源調配能力，實行轉移支付制度來縮小地區間的收入差距。
然而，在實際執行的過程中，分稅制卻間接加劇了區域之間的發展失衡。
首先，部分政策設計不利於經濟欠發達地區獲得更多的財政資源，如分稅制財政體制在新增收入的分配上實行“一刀切”的上繳和留成辦法，使得一些高比例留成的經濟欠發達地區財政收入雖大幅度增長，但其可用財力在全國財政收入中的比重卻在逐年下降。
其次，分稅制實施後，各地方政府向中央政府爭取資源投入成為常態，經濟發達地區在全國經濟中佔有更重要的地位，使得經濟發達地區更容易獲得中央政府的支持，例如，在近年全國城鎮發展規劃的相關文件中，被定位為國家級中心城市基本是經濟發達地區的中心城市，如北京、上海、廣州等，這意味著這些城市能夠獲得更多的國家資源來進行本地城鎮化建設。
最後，中國當前地方“諸侯經濟”的格局使得區域間經濟和產業競爭異常激烈，欠發達地區無論基礎設施建設、人才資金吸引能力，還是地區產業配套都無法與發達地區相比，“恆者恆強，弱者恆弱”的區域經濟發展態勢無法逆轉。上述這些原因造成了一種逆向分配的格局，進一步加劇了地區間貧富差距。
從上面的分析來看，分稅制財政制度對我國社會造成的影響其根源來自於國稅和地稅稅種設計和分配，由於中央收走了稅基大、容易收繳的稅種，導致財權的向上集中，造成財政上“幹強枝弱”的局面；地方政府只能通過強化區域經濟經營和“土地財政”穩定地方財政，造成地區間的產業競爭，“諸侯經濟”格局形成；而中央政府財政轉移支付的功能，由於多種原因，卻造成了一種逆向分配的格局，反而進一步加劇了地區間的貧富分化。
那麼，國稅和地稅合併能夠改變上述的問題和局面嗎？
就目前提出的合併方案來看，顯然不能。目前提出的合併方案，只是實現了省級以下國稅和地稅機構的合併，在一定程度上提升工作效率和工作資源的優化配置，然而並沒有涉及稅種設計和分配這一核心問題，也就是說中央和地方在稅收財政分配上的邏輯並沒有改變，而由稅種設計而引起的問題自然也不會有太大的改變。
以史為鑑
收稅是國家財政的主要來源，是國家實現資源調配，履行政府責任的基礎，財稅制度的變化是關係國家治理的關鍵大事，從中國的歷史長河來看，歷朝歷代每一次的稅收制度改革都關係著朝代的盛衰，稅收制度改革也將是影響當代中國崛起的關鍵因素之一。
近期，在面臨美國減稅的壓力下，我國政府已經加快稅收制度改革的腳步。就從目前相關信息來看，降低稅負仍然是主要訴求。
然而，從歷代稅收制度改革的經驗教訓來看，在財政制度問題沒有解決的前提下降低稅負，更可能會強化各級政府尋求預算外收入的動機，變相加重民眾的負擔，唐代楊炎的兩稅法改革、宋代的王安石變法就是最好的例證。期望政府在未來的稅收制度改革中，直面核心問題，真正造福於普通老百姓。
閱讀更多 中大商業評論 的文章
