摘 要：土地所有權虛置不能實現真正意義上的“三權分置”。應建立農地股份共有制的產權制度, 在此制度下重新設計“三權分置”的模式, 以使農民擁有所有權份額而可以放心持股進城並享有最低生活保障, 農戶可以直接放棄承包經營權, 也可以不放棄承包權將土地經營權再讓渡給其他任何人。由此, 農村土地承包制改革的主要內容應包括:統分結合、兩次選擇、適度規模、多元經營、市場流轉等。這樣的制度設計把選擇權交給農民, 土地承包制可以得到穩定的延續, 土地經營仍可以採用家庭承包、出租、大戶農場等形式。
十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”, 並著重強調了深化農村土地制度改革, 完善承包地“三權”分置制度。關於農地“三權分置”與承包制改革, 各地多有實踐[1]。上海松江區將現行法律規定的平均承包經營制改進為平均承包、競爭經營制, 集體耕地仍然由農戶按人口平均承包 (以二輪承包人口固化到戶) , 但通過村集體統一流轉後引入競爭機制, 只出租給有能力的少數農戶[2]。四川省成都市的崇州“農業共營制”模式是一個多元主體共同參與農業經營的新型農業經營體系探索[3]。在家庭承包制基礎上, 不進行土地流轉, 採取聯耕聯種的聯合經營方式實現規模經營, 也是不少地方農民的創舉, 具體包括聯種分管 (田間管理仍由農戶各自負責) 、聯種統管、聯管聯營 (專業合作社統一組織) 等多種形式[4]。這些探索與實踐都是解決承包權與經營權分離的有效路徑, 但並不能解決土地所有權主體虛置的問題。
一、股份共有制下的“三權分置”
所有權主體虛置問題如何解決, 比較多的觀點是做實土地使用權, 也就是土地集體所有權不變, 農民土地使用權沒有期限, 成為永久使用權。黨國英認為把土地使用權做實, 把所有權適當做虛是可行的。把所有權具有的經濟意義都賦予使用權, 使使用權物權化, 成為一種基本不受所有權限制的、可以進行多種交易和處置的財產權。[5]筆者認為, 虛化土地所有權的“三權分置”不是真正的“三權分置”, 農民的土地權益更易被侵害, 長期穩定的收益也得不到保證。必須從產權制度改革入手, 還原集體土地所有權形成的歷史, 明確農村集體土地所有制是“股份合作、人人共有”的股份共有制[6]。
歷史地看, 農地股份共有制的核心內容是“四個還原”:一是將農村土地集體所有的“公有制”性質還原為“共有制”;二是落實農民成員權資格, 將土地“無主所有”還原為“人人共有”;三是還原股份合作, 以股份形式明確所有權的個人 (農戶) 份額;四是做實土地所有權主體, 還原土地股份合作社作為農地產權代表。
關於農地股份共有制具體操作的幾個關鍵點:一是在初始所有權股份份額化時儘可能公平均等;二是確權不確地, 土地股份與地塊沒有對應關係, 只以權屬證書確權, 不確地 (“確地”就成了私有化) ;三是確認集體成員資格, 堅持“增人不增地、減人不減地”;四是股權可在集體組織內轉讓, 可以規定“戶內優先, 家庭成員優先、家族成員優先, 最後由本集體收購”的原則和順序。
這裡所說的農地股份共有制與目前理論界及實踐中流行的使用權制度中的“股份制”不同, 區別主要在於前者是對所有權的股份化改造而後者是對使用權或者承包經營權的改造。前者是對土地財產權的股份佔有, 因財產佔有而可以獲得佔有財產的收益;後者則是對土地財產權使用、經營的股份合作, 經營權以股份形式聯合起來, 沒有了土地實際經營的界限, 實施專業化分工, 從而實現聯合的統一的經營。農地股份共有制是為了清晰土地產權歸屬, 體現農民“人人有份”的成員權資格。“土地股份承包制”則是改家庭經營為股份合作經營, 可以是農戶與農戶之間“土地+勞動力”的合作, 可以是農戶與企業之間“土地+資本+勞動力”的合作。兩者的經濟主體也不完全一樣。農地股份共有制的土地股份合作社是全體集體組織成員的聯合, 也是土地的聯合共有, 與資本聯合無關, 一人一票;承包經營權股份合作成立的專業合作社既是人 (勞動力) 的聯合, 也是土地經營權的聯合, 更是資本的聯合, 沒有土地的人也可以有股份, 集體組織成員以外的企業或者個人都可以稱為股東, 在管理方式上像股份制公司一樣, 實行一股一票。
農地股份共有制建立後, 土地所有權可以由農戶“按份共有”, 農民聯合起來的土地股份合作社是產權主體, 農民的成員權資格通過所有權份額得到體現。農民依土地所有權而享有佔有、使用、收益的權利, 農戶可以自己承包經營土地獲得土地收益, 也可以將承包土地的經營權轉讓, 由別人耕種, 自己獲得土地級差收益。按此“三權分置”原則, 農地承包權及其流轉制度可以這樣設計:
1.首先完成土地所有權制度的改革, 建立農地股份共有制, 成立土地股份合作社, 以之為公司制的獨立法人。這項改革可以在這一輪土地承包即將到期時實施, 也可以不受承包制影響, 先行實施。
2.土地股份合作社 (一般每個生產隊或村民小組一個) 作為新一輪土地發包的主體, 按照農戶自願和“大穩定、小調整”的原則, 登記調查每戶家庭土地承包經營的意願, 最大限度延續原先的家庭承包制框架。由農戶與土地股份合作社簽訂承包合同, 但承包的土地面積與地塊和自己的土地股份大小無關。
3.進行“兩個調整”, 一是允許合作社在保證本村組原承包戶同等質量土地面積不減少情況下, 調整地塊位置, 以保證無人承包的土地相對集中;二是人口變化較多或者自願增加承包地的本村組農戶可以優先獲得承包土地 (但農地股份不調整) 。
4.農戶可以直接放棄土地承包經營權, 交由土地合作社經營管理, 也可以承包土地後, 將土地經營權再讓渡給其他任何人 (不限本地農民) 。這裡所說的農地承包經營權流轉實際只是承包權與經營權分離後農地經營權的流轉, 而不是土地承包權的流轉。
5.因農戶放棄承包經營權而留在土地股份合作社手中的土地, 可否以對外租賃、股份合作等形式由非本集體組織成員使用, 由股份合作社召開股東大會, 經三分之二以上成員同意做出決定。
6.在“三權分置”框架下, 不論農戶是否承包經營土地, 農戶的股份所有權應該有收益, 也就是獲得股權分紅或者土地租金。不論是有股份的農戶還是其他無股份的農業投資人, 簽訂土地承包合同就應該按照所承包土地的質量等級和麵積繳納承包費或者稱為土地使用費 (租金) 。農戶也可以將自己承包來的土地轉包 (租) 給第三人耕種, 如何收取費用由流轉雙方以市場方式約定。
如此, 土地承包制已不再是“均分制+定額租”, 因為承包權不是成員資格權, 不需要均分, 承包費也應該按市場規則調整或者浮動。假定土地所有權收益為每年每畝500元, 土地承包費為每年每畝600元, 經營權流轉費用為每年每畝800元, “三權分置”的商業模式如圖1。
圖1“三權分置”下的土地權益實現商業模式
這種土地“三權分置”的商業模式與共有產權的房屋使用出租非常類似。假定某一富豪擁有一幢多功能的建築, 有商業、居住、酒店等, 富豪去世後的私有房產被十個繼承人繼承而成為共有產權, 繼承人商量將不同用途和價值的房產都均等分配面積作為股份, 不實際分割。股東會將房產出租 (相當於土地發包) , 租賃收入由股東按股分配。股東可以優先承租某部分房產自用 (與自己的股份房產不實際對應) , 支付房產租金 (相當於取得土地承包權, 支付土地承包費) ;可以將承租的房產全部或部分轉租第三方使用 (相當於土地經營權的讓渡) ;也可以放棄優先承租權, 由股東會統一對外招租 (相當於對本集體以外的投資人發包土地) 。
新所有權制度下的“三權分置”與現在的“三權分置”有什麼不同呢?首先土地所有權是“做實”的, 是農戶“按份共有”的股份共有制下農民集體成員權資格的體現。這個權力是沒有期限的, 只要自己不轉讓、國家不徵用, 就不會滅失, 農民依土地所有權可以獲得收益 (股份分紅或地租) 。有了所有權保障後, 農民就能根據自己的能力、意願而不是人口申請承包經營權, 可以做專業農民, 擴大規模搞家庭農場, 也可以不種土地, 轉業到非農產業, 但向集體交納土地承包費。這裡, 在推動土地流轉和實際經營上, 農民可以兩次選擇, 土地可以兩次流轉。這個“新三權分置”就是要使所有權強化、承包權弱化、經營權搞活。
這“三權”是否可以衍生出繼承權、擔保權和抵押權?筆者認為, 農民共有的所有權已經股份份額化, 其股份可以繼承, 從物權角度來說擔保權和抵押權也是具有的, 但正如不鼓勵永久放棄和轉讓所有權一樣, 也不鼓勵擔保和抵押。如果擔保抵押失敗, 應由土地股份合作社優先行權。自耕農的承包經營權可以繼承, 但從自耕農手中取得的經營權和非自耕農取得的承包經營權沒有繼承權。承包權、經營權的性質為債權, 而非物權, 都不再有用益物權性質, 也就不可以抵押和擔保。
二、股份共有制下的土地承包制度改革
在本文提出的農地產權制度設計下, 筆者提出“統分結合、兩次選擇、適度規模、多元經營、市場流轉”的承包制模式。
(一) 統分結合、兩次選擇
農地股份共有制下的“三權分置”可以更好地實現統分結合的雙層經營體制, 建立真正的土地市場流轉機制。
首先, 集體經濟組織的真正恢復和明確, 使統分結合有了可能。土地股份合作社行使土地所有權, 並組織土地發包, 農民可以在自己有股份的合作社中承包土地自己耕種, 家庭經營, 也可以委託土地股份合作社統一經營。受股東會委託, 土地股份合作社可以對全社的土地統籌規劃, 科學制定種植計劃, 劃定分區, 統一土地整理;也可以企業的方式融資進行農業開發。這是真正意義的統一經營。“統分結合的雙層經營體制”就是把集體統一經營和家庭分散經營結合起來, 宜統則統, 宜分則分, 統分結合。有了集體組織的“統一經營”, 也有農戶自主選擇的“分散經營”, “統分結合”才有了可能。
其次, 土地股份合作社是土地流轉的重要中間組織。為規範土地流轉, 幫助農民防範風險, 在土地流出方與土地流入方之間需要有一箇中間組織, 這個中間組織不僅要起到橋樑的作用, 為土地流轉的供求雙方提供交易信息, 而且也是農民利益的保障者和代言人。這個中間組織就是農民的土地股份合作社。農民可以“反租”、“入股”、“土地銀行”等形式將土地統一流轉給土地股份合作社, 不直接與土地流入方打交道, 大大降低了農戶土地流轉的風險。
第三, 家庭承包經營格局可以延續和維持。建立農地股份共有制後, 現行土地使用制度可以完全不變, 以家庭承包責任制來延續和維持。而且退地進城的農戶, 退掉的是經營權或者是承包經營權, 而不是成員權所對應的股份份額所有權, 因此, 《承包法》等相關的法律法規都可以不做大的修改。
“兩次選擇”是指在土地發包和分配中, 農戶可以有兩次選擇權, 土地可以兩次分配。第一次選擇是在持有股份所有權的情況下, 是否放棄承包權, 放棄承包權的可以把土地委託股份合作社統一發包、流轉或者由集體統一經營, 不放棄承包權的既可以維持家庭經營, 做自耕農, 也可以讓渡經營權。這就做到了在集體組織內部成員之間都“起點公平”。第二次選擇是不放棄承包權的農戶在承包期內是否放棄經營權 (是否自己種地) 的選擇, 如果放棄, 可以退還土地股份合作社, 也可以委託合作社流轉或者自己流轉。農民兩次選擇的具體結果可能有:一是自己承包經營土地 (做自耕農) 的, 可以享受土地所有權的股份分紅, 也要按照自己承包的面積交承包費, 但獲得了農業收入;二是自己承包但不經營土地的, 股份分紅不變, 承包費一樣繳納, 可以取得轉包收益, 但放棄了農業收入;三是既不承包也不經營土地的, 只取得股份分紅, 不交承包費也沒有農業收入;四是多承包少經營或者少承包多經營的, 按合同按面積算賬;五是因土地徵用或者股份轉讓而失去所有權的, 不再有股份分紅, 但一次性獲得了土地所有權份額的補償。
(二) 合同期限、適度規模
新“土改”後, 土地所有權是永久無限期的, 也就是農民的“按份共有”成員權是無限期的, 但農民的土地承包經營權仍然要有期限, 這個期限仍然可以是30年。這個做法也與十九大報告中的提法“保持土地承包關係穩定並長久不變, 第二輪土地承包到期後再延長三十年”完全對應。有兩個例子與之類似:一是國有土地使用權出讓 (批租) , 根據用途規定使用人有一定的使用年限, 如70年;另一個例子是房產出租, 承租人根據租賃合同與出租人約定租賃年限。土地所有權明晰並具有物權性質後, 土地承包經營權不再是用益物權, 只能是有一定期限的租賃使用行為, 且應該支付承包 (租賃) 費用, 租賃期限也是繳費期限。我們可以規定本集體組織的自耕農到期可以自動延期承包, 其他承包者到期後則按合同約定有優先續包的權利。比較合理的是按照農業附加投入情況和農業回報週期來約定合同上的流轉期限, 如一般菜地可以3—5年, 有噴灌設施的可以5—8年;果園一般應該時間長一些, 如8—10年。
關於適度規模問題, 十九大報告明確要“發展多種形式適度規模經營”, 但這個“適度規模”並沒有統一標準, 如何理解和把握?一是地區不同, 不能標準一刀切, 平原地區與丘陵山區不一樣, 北方地區和南方地區不一樣, 地區機械化程度高低不同, 適度規模也不一樣。二是種植品種也決定適度規模的差異, 經濟作物適度規模小一些, 如蔬菜規模不宜超過30畝, 而糧食作物可以大一些。三是確定規模應比較農地經營收入與城市務工收入, 保證從農業生產得到的收入不低於進城務工的收入。
確定“適度規模”除上述因素外, 還應有以下三個方面的考慮:一是適度規模才有最佳效益。可以根據規模邊際效應確定適度的規模。田塊規模要符合機械化耕作條件、經濟合理的溝渠規劃劃分, 有利於農作物生長, 一般而言, 耕作地塊的面積以200—300畝為宜;二是適應農民進城的速度和數量。如果農業生產規模化速度快於工業化速度, 會導致大量農民失業、農村社區經濟的萎縮。土地還要承擔就業保障功能, 如果非農產業不能接納太多農業勞動力, 應該避免土地過度集中。這方面也存在地區的差異。三是土地流轉給了誰?是否安全?如果是流轉給自己的股份合作社, 由股份合作社直接經營, 可以沒有流轉規模的限制;如果是流轉給本村組的種田能手, 規模可以由股東會商定;流轉給農業龍頭企業的, 則既要控制農地流轉總規模 (建議一般承包地在500—1000畝, 無人承包的荒山荒地除外) , 也要控制單項種植品種的面積, 且可以分100—200畝標準為一個合作項目區, 簽訂多個流轉合同, 以便於分片終止合同收回土地。此外, 對承包土地超過適度規模的部分應減少其農業補貼直至不給補貼。土地股份合作社還要對工商企業的土地使用加強監督, 防範風險。
(三) 多元經營、市場流轉
1. 農業經營主體———“誰來種地”
十九大報告提出“培育新型農業經營主體, 健全農業社會化服務體系, 實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。按照這個要求, 農業經營方式上應該推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種形式並存。下面做具體分析:
普通農戶。要逐步引導家庭經營向專業化、規模化方向發展, 培育家庭農場、專業大戶。家庭承包經營是主體, 也是起點, 由此通過土地流轉機制引導家庭經營向多元化發展, 培養新型職業農民、種養能手, 逐步形成適度規模, 發展家庭農場。
合作社等農民自己的經濟組織 (公司) 。合作社的初衷就是聯合生產、共同經營。合作社可以是土地股份聯合的土地股份合作社, 也可以是土地股份合作社下的各專業合作社, 如養殖合作社、花卉合作社、農產品加工合作社等等。農民自己的合作社除了代表農戶掌管土地等集體資產外, 就是要承擔合作經營的責任。對外發包、出租土地是一種經營, 帶領社員共同經營也應該成為主要經營方向和任務。在糧食主產區和不宜工商資本參與的農地, 政府可以提供農業機械、提供農業技術服務、培養合作社理事長帶頭人等方式鼓勵扶持農民專業合作社經營。
外來農業投資人 (企業或個人) 。本集體經濟組織以外的投資人, 可能是國有科研院所與農村的產業化合作組織, 也可能是私營或者股份制的農業龍頭企業, 或是農業專家或有農業情結的個人。工商資本企業流轉土地進入農業需進一步規範發展, 應明確工商資本租賃農地的規模、時間的“雙上限”控制標準。
農業社會化服務組織。這些社會化服務組織雖然沒有直接種地, 但也是農業生產全鏈條中的關鍵環節, 實際也間接地成為種地人。某地農機專業隊牽頭, 與部分農戶聯合成立了合作社, 通過這個合作農機專業隊也成了種地人。有些專業合作社、龍頭企業自己興辦服務組織, 在為自己服務的同時, 也為其他農戶服務。當下, 互聯網的參與讓社會化服務更加豐富多彩, 使實時的、無地域限制的服務成為可能。未來在網上點擊一下, 就可以“喚”來一架直升機播種、噴灑農藥。此外, 還需要發展完善一批中介組織, 如土地資產評估機構、法律諮詢機構、信息傳導與預測機構、委託代理機構、土地銀行和土地保險公司等中介服務機構。
農地的實際經營可按照市場合作共贏的規則, 形成不同主體參與的多種經營模式。農戶也可以參與到其他經營主體中去, 從而形成如“合作社+農戶”, “農業企業+農戶”, “合作社+企業+農戶”, 以至“合作社+企業+農戶+專業服務組織”等多種多樣的經營方式。
2. 土地流轉市場方式
在農地股份公有制和新“三權分置”的土地使用制度下, 土地流轉有兩次:
首次土地流轉是指從土地股份合作社手中取得土地, 一般有向農戶和村內種植大戶“發包”土地、土地股份合作社向非本集體經濟組織的企業或個人“出租”土地經營權或者“股份合作”三種形式。“發包”就是對集體經濟組織內部的自耕農分配土地, 面積可以不受人口限制, 體現本組織成員優先。出租或者股份合作是土地股份合作社代表農民的統一經營行為, 地租計算可以是定額的, 也可以是浮動的, 可以是實物地租, 也可以折算現價, 這是農業企業實行規模化經營的常規路徑。“股份合作”體現的是風險共擔, 這樣的合作一般是利潤較高風險也較高的農業項目, 應該由農民股東大會共同決策。
第二次土地流轉是指從土地承包者手中流轉到實際經營者手中, 出租、反租倒包、入股等形式比較常見, 也好理解, 此處略而不論。此外, 還有“託管”和“土地銀行”, 須略作具體說明。託管模式起源於聯耕聯種、代耕代種, 逐步演變為依託種糧大戶、農機大戶和合作社、社會化服務組織開展全程託管或將耕種、管理、收割等主要生產環節託管, 構建的是經營權共享機制。託管模式分為半托和全託, 半托主要是合作社為農民提供生產資料和社會化服務, 全託則是農民將土地交給合作社經營, 從種植、管理到收割都由合作社負責, 農民只需交納一定的費用。託管期間原承包關係不變, 土地承包權仍然屬於農民, 而且經營權也為農民自己保有 (但實現了共享) , 種什麼由農民自己做主。“土地託管”是“土地流轉”的過渡形式, 它沒有改變農民的土地承包關係, 但推動了土地流轉和合作社統一經營。
土地信用合作社或土地銀行是農民把承包土地存入農村信用社或者土地銀行並收取利息。土地的實際經營權及其收益被銀行“貸”出去, 承包戶的“利息”來自於經營權收益與承包權利益之差。土地銀行不是實際經營者, 而是作為中間組織收取一定的服務費。這個中間組織可以是農民自己的土地股份合作社, 可以是若干村組土地股份合作社的聯合社, 也可以是土地合作社與農村信用合作社通過資本聯合而形成真正的“小銀行”。厲以寧總結土地信用社的優點是風險小、收益穩妥、靈活方便, “如果農民想收回承包土地, 可以提前通知農村信用社, 農村信用社屆時歸還, 但不一定歸還原來那塊地, 而是面積相當的另外一塊耕地”[7]。土地信用社用土地資本化的方式解決了土地在實體空間上的置換調整, 取出來的“一萬元”不是原來存進去的“一萬元”, 但是等值。
農地股份共有制使“三權分置”有了更合理的商業模式, 在土地承包經營上可以讓農民有更多的選擇, 可以通過土地流轉推動適度規模經營, 並構建出多元化的農業經營體系。在股份共有制下實行“三權分置”應是我國農村土地制度改革的方向。
來源：江蘇行政學院學報 2018年02期
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