最高人民法院：以集體土地合作開發房地產未辦理徵收手續的，合作開發合同無效
閱讀提示：本文集中梳理了以集體土地合作開發房地產合同效力爭議相關的裁判規則：
1、以集體土地合作開發房地產，本質上屬於集體土地使用權有償轉讓，該合作開發協議因違反土地管理強制性規定而無效。
2、以集體所有的土地合作開發房地產，即使已辦理規劃審批手續，但未依法辦理徵收、出讓等相關手續的，該合作開發房地產合同無效。
3、以集體土地合作開發房地產的當事人，在合作開發合同中約定由一方辦理集體土地的徵收、出讓等手續，再進行房地產開發的，該合作開發合同有效
4、農村新型社區建設涉及的合資、合作開發房地產糾紛，由人民政府、調解組織協調解決，不屬於民事訴訟的受案範圍。
裁判要旨
以農民集體所有的土地合作開發房地產，即使已辦理規劃審批手續，未依法辦理徵收、出讓等相關手續的，該合作開發房地產合同無效。
案情簡介
一、2006年1月，南黃居委會與宏泰房地產開發公司簽訂《泰安市南黃村舊村改造合同書》，約定雙方對南黃村村莊進行綜合改造，建築面積84090平方米，部分用於回遷，部分用於平價購買，部分由宏泰公司用於銷售；宏泰公司有權銷售回遷安置剩餘部分樓房，收益歸宏泰公司等。該綜合改造項目已經過當地政府規劃審批，用於開發的土地性質為集體所有。
二、山東高院二審認定雙方構成合作開發房地產合同關係，因開發和銷售樓房所涉土地性質為農民集體所有，未依法辦理徵收、出讓等相關手續，故判決：《泰安市南黃村舊村改造合同書》無效。
三、宏泰房地產開發公司不服山東高院判決，向最高法院申請再審，主張：《泰安市南黃村舊村改造合同書》是舊村改造，並非合作開發房地產；國家法律或行政法規並沒有完全禁止集體土地不能進行建設，本案建設項目經過規劃局、建設局等相關部門的審批，合法有效。最高法院裁定：駁回宏泰房地產開發公司的再審申請。
裁判要點
本案中，最高法院認定《泰安市南黃村舊村改造合同書》無效的原因在於：
首先，南黃居委會與宏泰房地產開發公司簽訂的《泰安市南黃村舊村改造合同書》構成合作開發房地產合同關係。根據雙方合同約定內容，雙方對南黃村村莊約定的綜合改造並非僅僅建設村民住宅，或者建設村公共、公益事業設施，還包括開發和銷售回遷安置剩餘部分的樓房。據此，法院認定雙方構成合作開發房地產合同關係。
其次，《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外。”據此，除經批准使用集體所有土地的三種法定用途外，當事人進行開發建設均應申請使用國有土地。而本案雙方對南黃村村莊進行的綜合改造雖然經過當地政府規劃審批，但開發和銷售樓房所涉土地性質仍為農民集體所有，並未依法辦理徵收、出讓等相關手續。因此，法院認定《泰安市南黃村舊村改造合同書》無效。
實務經驗總結
前事不忘，後事之師，為避免未來發生類似敗訴，提出如下建議：
一、當事人以集體所有的土地合作開發房地產的，應當按規定辦理徵收、出讓等手續，將集體所有的土地變更為國有土地。未辦理上述手續，以集體所有的土地合作開發房地產的，合作開發房地產合同無效。
二、司法實踐中有案例認為，當事人以集體所有的土地合作開發房地產，但在合同中約定先由一方辦理徵收、出讓等手續的，再進行房地產開發的，不違反法律、行政法規的效力性強制性規定，合作開發房地產合同有效。因此，當事人可採取上述方式爭取合同被確認為有效。
相關法律法規
《中華人民共和國土地管理法》（2004年修訂）
第四十三條 任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家徵收的原屬於農民集體所有的土地。《最高人民法院關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》【法釋〔2005〕5號】
第十四條 本解釋所稱的合作開發房地產合同，是指當事人訂立的以提供出讓土地使用權、資金等作為共同投資，共享利潤、共擔風險合作開發房地產為基本內容的協議。法院判決
以下為最高法院在二審判決“本院認為”部分就此問題發表的意見：
關於南黃居委會與宏泰公司之間構成何種法律關係的問題。從二審查明的案件事實來看，雙方於2006年1月6日簽訂的《泰安市南黃村舊村改造合同書》約定建築面積84090平方米，其中用於回遷的面積約為2.16萬平方米，平價購買房面積約為2.0萬平方米，其他由宏泰公司用於銷售的樓房面積約為3.5萬平方米，宏泰公司有權銷售回遷安置剩餘部分樓房，收益歸宏泰公司等；於2007年1月8日簽訂的《泰安市南黃村舊村改造合同書》亦約定了宏泰公司有權對回遷安置剩餘部分樓房進行開發和銷售等。由此可見，該二份合同對南黃村村莊約定的綜合改造並非僅僅建設村民住宅，或者建設村公共、公益事業設施，還包括開發和銷售回遷安置剩餘部分的樓房。據此，二審判決認定雙方構成合作開發房地產合同關係，證據充分。宏泰公司再審申請提出雙方為舊村改造合同關係，並非合作開發房地產合同關係的理由，與事實不符，不能成立。
關於《泰安市南黃村舊村改造合同書》效力的問題。該合同訂立前及履行中，雙方對南黃村村莊進行的綜合改造經過當地政府規劃審批，但對開發和銷售樓房所涉土地並未依法辦理徵收、出讓等相關手續，性質仍為農民集體所有，違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款關於“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外”之規定。據此，二審判決《泰安市南黃村舊村改造合同書》無效，適用法律正確。宏泰公司再審申請提出有效的理由，缺乏法律依據，不能成立。
案件來源
泰安市宏泰房地產開發有限公司與泰安市岱嶽區天平街道辦事處南黃社區居民委員會合作開發房地產合同糾紛再審審查民事裁定書，[最高人民法院（2013）民申字第252號]
延伸閱讀
以集體土地合作開發房地產的相關案例及裁判規則：
裁判規則一：以集體土地合作開發房地產的當事人在合作開發合同中約定由一方辦理集體土地的徵收、出讓等手續，再進行房地產開發的，合作開發合同有效。
案例1：上訴人荊州市荊北房地產開發有限公司、荊州市荊州區郢城鎮荊北村村民委員會與被上訴人湖北城堡投資有限責任公司合資、合作開發房地產合同糾紛案民事判決書[湖北省高級人民法院（2014）鄂民二終字第00008號] ，本院認為，關於合同效力。根據城堡投資公司與荊北房地產公司、荊北村委會簽訂的《協議書》及《補充協議書》的約定，雙方的合同目的是，荊北房地產公司、荊北村委會將已經政府主管部門批准並經村民代表大會同意可進行商業開發的荊北村委會集體所有按10%預留的四宗土地，在合同簽訂後6個月期限內由荊北房地產公司將上述四宗土地辦理‘徵用、補償、拆遷、土地出讓等一系列手續，最後將該四宗土地變更為國有商業、住宅出讓地’，並將土地使用權辦至城堡投資公司名下，有關費用由城堡投資公司出資墊付，合作項目竣工後一個月內由荊北房地產公司、荊北村委會共同清償，建設施工及管理部門規費則由城堡投資公司承擔，待房地產項目建成後，再根據約定方式進行房屋的實物分割，分別銷售，獲取收益。其實質是荊北房地產公司、荊北村委會以集體土地變更為國有出讓土地後出資，城堡投資公司以資金出資，共同出資、合作開發房地產，本案案由應為合資、合作開發房地產合同糾紛。雙方能否繼續合作，須以城堡投資公司墊資和荊北房地產公司將荊北村委會集體土地變性登記至城堡投資公司名下為前提，即荊北房地產公司、荊北村委會並非直接以集體土地出資，故雙方簽訂的合同不存在因違反《中華人民共和國土地管理法》第十一條關於‘農民集體所有的土地依法用於非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權’的規定而無效的情形。……因荊北房地產公司、荊北村委會的出資原為荊北村委會集體土地，《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定：‘任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家徵收的原屬於農民集體所有的土地。國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第四條規定：‘工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。’依據上述規定，合同所指向土地使用權要辦到城堡投資公司名下進行房地產開發，依法應首先對集體土地進行徵用變更性質為國有土地，再通過招標、拍賣或掛牌程序競買國有出讓土地使用權。而《協議書》已經約定此項義務由荊北房地產公司履行，《協議書》第二條約定荊北房地產公司‘負責辦理上述合作開發用地的徵用、補償、拆遷、土地出讓等一系列手續，最後將該四宗土地變更為國有商業、住宅出讓地’，第四條約定‘荊北房地產公司在國土資源部門取得上述四宗土地國有土地使用權時，需支付的土地拍賣款超出5000萬元的，由荊北房地產公司、荊北村委會與政府部門協商妥當，待項目開發出來後用荊北房地產公司分得的房屋變賣後予以支付’，根據上述約定，荊北房地產公司有義務辦理徵用、參與競買，並根據約定將土地使用權辦理至城堡投資公司名下。上述約定義務不違反法律、行政法規的效力性禁止性規定，亦非在法律上或事實上不能履行，荊北房地產公司、荊北村委會在法律上或客觀上並無辦理徵用審批手續及參與競買的障礙。……綜合以上分析，《協議書》及《補充協議書》不存在《中華人民共和國合同法》第五十二條規定的法定無效情形，應為合法有效，荊北房地產公司、荊北村委會認為合同無效的上訴理由不能成立。
裁判規則二：農村新型社區建設涉及的合資、合作開發房地產糾紛，由人民政府、調解組織協調解決，不屬於民事訴訟的受案範圍。
案例2：章丘市翠湖旅遊開發有限公司與章丘市白雲湖鎮韓家碼頭村民委員會合資、合作開發房地產合同糾紛二審民事裁定書[山東省高級人民法院（2016）魯民終2043號]，一審法院認為，在農村集體土地上進行的合資、合作開發房地產，我國目前尚無明確的法律規定，由此產生的爭議是否可以通過民事訴訟程序處理，也缺少明確的立法依據，人民法院受理此類民事訴訟於法無據。並且此種大規模、大面積的農村新型社區建設，一般都是當地人民政府按照經濟社會發展和城市建設的需要來推動和實施的，因此引發的糾紛由人民政府統籌協調處理較為妥當。況且涉案建設項目僅於2011年辦理了的《建設用地規劃許可證》，未辦理建設項目土地使用、建設工程規劃等手續。在此情形下，翠湖旅遊公司請求分配涉案建設項目利益，不屬於人民法院受理民事訴訟的範圍，不予審理。二審山東高院認為，違法的民事行為，人民法院不予保護。涉案建設工程系上訴人與被上訴人在農村集體土地上合作開發的建設項目，未辦理建設項目土地使用、建設工程規劃等手續，屬於違法建設。《最高人民法院關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十九條第一款第二項規定，房地產建設項目未取得建設工程規劃許可證的，合作開發房地產合同的當事人請求分配房地產項目利益的，不予受理，已經受理的，駁回起訴。該解釋雖然是對國有土地上合作開發房地產項目產生的利益糾紛作出的規定，對其精神，在農村集體土地上合作開發的建設項目利益糾紛，也可以參照處理。人民法院不予處理，當事人仍然可以通過地方人民政府、調解組織等協調解決。上訴人關於其與被上訴人之間的糾紛系平等主體之間的經濟糾紛、被上訴人與其簽訂過《還款協議》、在農村集體土地上合作開發房產法律並不禁止、即使合作開發協議不受法律保護因被上訴人不履行合作協議給上訴人造成經濟損失人民法院也應予受理的上訴理由，本院不予採納。
裁判規則三：以集體土地合作開發房地產，本質上屬於集體土地使用權有償轉讓，該合作開發協議因違反土地管理強制性規定而無效。
案例3：明鴻進出口貿易公司與珠海市金灣區三灶鎮海澄村民委員會合資、合作開發房地產合同糾紛二審民事判決書[珠海市中級人民法院（2014）珠中法民三終字第180號] ，本院認為，涉案土地《合作開發海澄鄉華僑村合同書》本質上是土地使用權有償轉讓的一種特殊形式，明鴻公司通過此種合作方式將農村集體用地自由流轉用於開發建設商品房，從而取得涉案土地經營收入，此舉與我國農村集體土地管理精神相違背，亦與珠海市政府同意三灶海澄村委會利用自留用地單項開發經營房地產的初衷相違背。涉案土地雖然取得17547平方米作為住宅用地的《建設用地許可證》，但迄今為止有效期已經截止，而另外30595.8平方米農用地及4844平方米草地並未取得任何審批手續，鑑於涉案集體土地不屬於可以有償轉讓範疇，該《合作開發海澄鄉華僑村合同書》約定內容違反法律、行政法規強制性規定，應為無效。
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