近些年來，中國在政府職能轉變領域進行了大量探索，當前政府職能轉變的核心之一，就是持續深化行政審批改革、強化事中、事後監管，反映到社會組織管理領域，直觀表現之一即為失信懲戒制度和“黑名單”制度的建立與完善。
進一步說，伴隨著簡政放權和社會組織直接登記制度改革的推進，“寬進嚴管”逐步成為政府部門對社會組織實施監管的核心邏輯，而“黑名單”制度也自然成為政府強化事中、事後監管的關鍵抓手。在這一歷史場域中如何理解社會組織“黑名單”制度的建構?
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社會組織“黑名單”制度的實踐進展和
簡要文獻回顧
所謂社會組織“黑名單”，在政策文本中往往或是沿用最早出臺的《溫州市社會組織失信黑名單管理辦法(試行)》的定義:行政機關向社會公開發布未依法履行義務或存在違法違規行為社會組織名錄的一系列制度安排。
從實踐角度看，中國政府將“黑名單”引入社會組織管理的時間比較晚，官方出現這一說法的時間應在2014年1月。此後，在2014年6月至2017年2月期間，中共中央辦公廳、國務院辦公廳以及各省、各市相繼出臺了相應的社會組織失信“黑名單”管理辦法;此外，多地民政部門也紛紛開始醞釀或啟動社會組織“黑名單”管理辦法制訂工作。
理論研究與實踐探索往往是相互交織、相互印證的。當前，關於社會組織“黑名單”制度的實踐探索處於起步階段，各方面方案設計還不夠成熟完善。相應地，在理論界，聚焦社會組織“黑名單”制度的研究同樣不多見，而其中比較有代表性的研究包括:張冉分析了社會組織“黑名單”制度價值，描述了實踐中面臨的困境並提出了相應的完善對策;王義重點闡述了社會組織失信“黑名單”制度建設過程中存在的問題，並提出瞭解決對策。
簡而言之，當前中國在社會組織“黑名單”制度的建構在實踐和理論的雙重張力下，深化社會組織“黑名單”制度研究具有顯著的必要性和可行性，展示出可觀的學術圖景。
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在政社關係重塑視角下理解社會組織“黑名單”制度的
邏輯基礎
立足於歷史背景，關於社會組織“黑名單”制度的研究，不能單純地從政府或社會組織自身的角度進行理解，而應當將其置於政府與社會關係重塑的現實場域中，從國家治理現代化的高度審視，進而關注政府與社會兩個主體之間的作用方式。沿著這一思路，社會組織“黑名單”制度要想真正被構建併發揮出實際作用，至少應當構築於兩個邏輯基礎之上。
1.政府應當允許社會組織“試錯”
簡單說就是，在實踐中“錯”、在“錯”中“學”。在“政府應當允許社會組織‘試錯’”這一邏輯基礎中，滲透著兩方面的內涵:其一是社會組織成長空間的拓展。在允許試錯這一場景下，通俗地說，政府在原來的“圈”外畫了一個更大的“圈”，允許社會組織在“圈”內自主活動;當然，後續究竟是擴大還是縮小“圈”，將取決於社會組織的活動狀態以及政府對於形勢的判斷，但無論如何，社會組織的活動空間無疑是增大了，也為其下一步的行動提供了更多的可能性。其二是主管部門工作重心的後移。政府的最佳策略就是將工作重心後移，即不限制社會組織在“圈”內的活動，但一旦越界，就要受到相應的懲處。
不可否認，“試錯”改革也存在一定的侷限性，或者說容易導致改革的不徹底。但綜合權衡之下，“試錯”改革應當是不錯的選擇。換言之，政府應當引導和促進社會組織的良性發展，將其納入法治化、制度化、規範化的軌道，從而為“試錯”改革提供良性的環境保障。
2.對社會組織的懲戒應當落實到位
連接政府與社會組織兩者的關鍵之一，就在於對社會組織的懲戒能否落實到位——更加精確的表達是，將社會組織列入“黑名單”能否對其實現有效的懲戒。
在“對社會組織的懲戒應當落實到位”這一邏輯基礎中，同樣滲透著兩方面的內涵:其一是政府治理工具的創新。社會組織“黑名單”制度恰恰就是政府治理工具創新的體現。其二是聯合懲戒體系的完善。所謂聯合懲戒體系，指的是將多元主體納入懲戒主體當中，充分發揮其各自以及主體間合作的作用，從而切實將懲戒效果落到實處。
簡而言之，在政府與社會關係重塑的現實場域中，一方面政府應當允許社會組織“試錯”，另一方面對社會組織的懲戒應當落實到位，唯有在此邏輯基礎上，社會組織“黑名單”制度才可以實現有效建構和高效運行，進而深化政府職能轉變、提升國家治理水平。
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社會組織“黑名單”制度運行的
基本路徑
按照社會組織“黑名單”制度的邏輯順序，可以將運行的基本路徑劃分為前後銜接的五個環節:
1.“信息處理”環節
信息處理是社會組織“黑名單”制度運行的起點，此處的“信息處理”實際上又可以細分為兩個部分:其一為信息的收集彙總，即將社會組織未依法履行義務或存在違法違規行為的信息進行收集彙總。其二為信息的過濾整合。如何對海量的信息進行甄別處理，過濾掉不可信和存疑的信息，整合出真實有效的部分，進而作為主管部門用以決策的支撐，是其工作中面臨的難點所在。
2.“性質研判”環節
通過前一環節對信息的收集彙總和過濾整合，主管部門已經獲得了真實程度比較高的信息。到了這一環節，核心內容就是依據這些信息對社會組織的行為進行性質研判，簡單地說就是，“是否考慮將該社會組織納入黑名單”。“性質研判”環節的關鍵就在於要設定細緻、公平的參考標準，以供按圖索驥，從而切實將社會組織的行為規範起來。
3.“問題處理”環節
前一個邏輯節點是主管部門考慮要將某社會組織列入“黑名單”，而在這一環節，主管部門將結合更多的信息做出決策，即確定是否將當事社會組織列入“黑名單”。在“問題處理”這一環節中，最為關鍵的內容在於，有必要給予當事社會組織以自我辯護的權利。
4.“名錄公佈”環節
這一環節指的是主管部門通過媒介將“黑名單”公佈於眾。具體地看，這一環節至少應當把握以下三點:其一是信息項目，即“黑名單”當中應當包含的各項信息。其二是公佈渠道。公佈渠道應當以覆蓋面廣為基本原則，其形式可以採用諸如網站、電視、廣播等多種形式，各地也可以有所差別。其三是懲戒措施，即要明確規定被納入“黑名單”的社會組織將會在哪些領域受到何種程度的懲戒、懲戒的主體和方式如何等。
5.“名錄移除”環節
這一環節指的是主管部門將社會組織移出“黑名單”，通常包含以下兩種情形:其一，社會組織對主管部門決定不服的，可以依法申請行政複議或提起行政訴訟。其二，在“黑名單”公佈特定時間後(從政策文本看，比較普遍的做法是“半年”或“一年”)，社會組織認為其行為經過整改已經到位的，可以向主管部門提出移除申請;主管部門經過審核，認為整改確實到位的，可以做出移除決定，書面告知當事社會組織，並更改“黑名單”公示信息。當然，還有一種情況是，如果社會組織拒不糾正錯誤行為，或糾正不到位的，自然也就談不上名錄移除了，甚至在必要的情況下可以配合其他強制措施以加強懲戒效力。此外，當事社會組織被移出“黑名單”後，就會與其他社會組織同等地接受多元主體監督，也就是回到了“信息處理”環節;這樣，社會組織“黑名單”制度也就在運行中自然地實現了邏輯閉環。
簡而言之，從運行角度看，社會組織“黑名單”制度包含著五個前後銜接的環節，並可以在邏輯層面實現閉環。這將有助於實現制度設計的自洽性，進而提升治理績效。
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社會組織“黑名單”制度建構的
主要策略
正如前文所述，社會組織“黑名單”制度並非單純的管理方式，而是一個與社會管理體制、國家治理結構轉型等存在內在關聯的有機體，有豐富的內涵和外延。這一客觀事實註定關於社會組織“黑名單”制度建構的工作是十分複雜的，有必要從宏觀、中觀、微觀多個維度切入，探討應對策略。
1.宏觀策略
在宏觀策略上，有必要將社會組織“黑名單”制度的建構與政府職能轉變有機聯繫起來。在下一步的改革過程中，有必要將制度建構與政府職能轉變有機聯繫起來，一方面以職能轉變推動制度運行，另一方面則以制度的不斷運行深化職能轉變，從而切實改變政社關係，提升政府治理績效，催生社會治理能力。
2.中觀策略
任何一項制度在建構的過程中都應當考慮程序和結果兩方面的問題。在制度建構的過程中，至少應當秉持以下兩項原則:一是程序規範原則。它使得包括公佈、申訴、移除等環節均在制度規定的軌道內運行，從而既受制度的限制，又受制度的保護。從運行環節上看，程序規範原則至少應當包含以下三個要素:(1)公佈程序的規範。(2)救濟程序的規範。(3)移除程序的規範。這一原則至少應當考慮以下兩項因素:(1)違法違規與否及其程度，(2)危害社會和公共利益與否及其程度。
簡而言之，建立正當、規範的程序是社會組織“黑名單”制度建構的法制化基礎，明確懲戒標準和適用範圍是該制度建構的關鍵所在。
3.微觀策略
(1)建構多元主體共治體系。社會組織“黑名單”制度的實施並非單一政府主體能夠有效完成的，需要引入多元主體的力量，建構多元主體共治體系，這在客觀上也契合國家治理現代化的基本要求。
(2)強化政府部門組織建設。一方面，在制度建構的過程中，有必要強化政府部門的行政自制，樹立良好的執法理念，確保社會組織“黑名單”制度公正、合法地實施，而非成為權力尋租的工具。另一方面，政府部門之間的協同與合作，同樣是制度有效運行的關鍵一環。在制度建構過程中，應當著力強化部門間協作。
(3)構建統一信用管理平臺，將分散在各地、各部門的社會組織“黑名單”信息彙總到單一平臺上，這一方面有助於打破資源壁壘、實現信息整合，另一方面，多元主體可以通過這一平臺查詢到社會組織的相關信息，從而強化對社會組織的監督。此外，這一平臺的建設，還可以作為國家層面社會徵信體系的有機組成部分，建立健全覆蓋全社會的守信激勵和失信懲戒機制，推動國家治理的不斷完善。
(4)優化“黑名單”的獎懲機制。具體地看，可以考慮採用以下幾項內容:一是，建構差異化的懲戒方式。簡單說就是“小惡小懲、中惡中懲、大惡大懲”，這與前文中觀策略裡強調的“過錯與懲戒相稱”相契合。二是，建構組織懲戒與個人懲戒相結合的機制，強化對領導者或管理者行為動機的監管，推動社會組織行為規範化。三是，建構正面激勵與負面激勵相結合的機制，適時地推動“紅名單”制度建設，定期公佈那些信用良好、遵紀守法的社會組織名錄，並在行政層面或非行政層面給予一定的優惠，從而引導社會組織有序、健康發展。
（來源：《上海師範大學學報》2018年第47卷第4期，出版時間：2018年7月。作者：呂同舟，上海師範大學哲學與法政學院講師，上海交通大學安泰經濟與管理學院博士後研究人員。內容有刪節。）
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