自2014年中央大力推广PPP模式以来，PPP项目在各地呈现爆发式增长。PPP模式促使一批转型发展和民生保障项目落地，还促进了行政体制、财政体制和投融资体制改革，减轻了地方政府的债务压力，但PPP的迅猛发展也带来了不少问题，专家学者呼吁PPP的发展应从关注数量向关注质量转变。2017年7月，国务院法制办出台了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，第二条明确了PPP的含义，
认为在PPP项目中由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营。可见，“建设”是PPP项目成功的重要一环，关系着PPP项目质量的提升。2017年12月26日，住建部建筑市场监管司发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(征求意见稿)。这意味着，工程总承包即将进入发展新阶段。采用工程总承包方式建设，有利于提高项目建设效率，结合工程总承包固定总价的计价惯例，能有效控制和避免传统设计、施工分离模式下的“三超”问题（结算超预算、预算超概算、概算超估算）。EPC作为我国目前推行工程总承包模式最主要的一种，自然受到了基础设施和公共服务领域各位专家学者的重视。
在此背景下，诸多学者认为，可以将PPP项目与EPC模式融合，采用PPP+EPC模式，利用EPC模式的优势，提升PPP项目建设的质量与效率。本文将对PPP+EPC模式进行理论与例证分析，以期PPP项目的各参与方能真正通过PPP+EPC模式，提升PPP项目建设的效率，进而提升我国PPP项目的整体质量。
二
PPP+EPC模式理论阐释
（一） PPP+EPC内涵分析——是否为PPP的一种具体模式？
要对PPP+EPC的内涵有较为透彻的理解，无外乎搞清楚两个方面：概念是什么？性质是什么？
PPP是一种国家倡导的公共服务领域的项目投融资管理模式，EPC是一种工程建设领域的工程项目管理模式，PPP+EPC模式即是二者的融合，是指总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目，实施设计、施工、采购等总承包的交钥匙工程，并且投资企业通过特许经营协议，获得相应回报，在约定周期后将设施移交给政府部门，是在采用PPP模式建设运营的项目中，政府在依法选择PPP模式下的社会投资人的同时，确定项目的建设工程承包方。
学界关于其概念的理解没有大的分歧，主要分歧点在于对其性质的理解，即PPP+EPC是否为PPP的一种具体模式？有学者认为在大家较为公认的PPP具体模式的分类中，包括国内外文献，对于PPP 的具体模式有很多的分类，比如，BOT/TOT/ROT/DBFO等各种形式。但是，就是没有PPP+EPC这种模式。由此可见，PPP+EPC并不是PPP的一种具体模式。另有学者认为该推理是错误的，不能由国外没有PPP+EPC这种模式就得出PPP+EPC不是PPP的一种具体模式的结论。
PPP+EPC并不是一个“横空出世”的概念，在性质上仍是PPP的一种具体模式。首先，就PPP的分类而言，按照国家发改委委分类，PPP项目可以分为很多类型，比如，经营性项目、非经营性项目、准经营性项目。按照财政部分类，使用者付费、可行性缺口补助、政府付费类项目。按照国家发改委和财政部分工，PPP分为基础设施PPP项目和公共服务PPP项目。其他标准还有特许经营类PPP和政府采购型PPP等不一而足。当然，从工程公司的角度可以将PPP分为EPC类PPP项目和非EPC类PPP项目在逻辑上也是成立的。其次，BOT（建设—运营—移交）是PPP的一种主要模式，EPC 是对其中的“B”的模式细化，是工程建设环节一种主要的工程项目管理模式，因此PPP+EPC模式是BOT模式的一个分支，自然也属于PPP的一种具体模式。
（二）PPP+EPC优势分析——为何要将二者融合？
关于两种模式融合的背景在本文引言部分已做了详细阐述，下面就来具体分析一下与非EPC类PPP项目相比，PPP+EPC模式的优势。
1. 有利于优化设计方案。实行PPP+EPC整体采购，可以集思广益，让各家潜在社会资本参与市场定位、产业策划、优化设计方案，使得设计方案更为合理，更符合市场需求。
2. 有利于成本控制。由承担施工任务的社会资本方组织项目设计，可以减少设计变更、避免设计重大调改，从而降低项目总投资，减少政府不必要的支出，同时还可以增加项目的收益性，减少项目后期纠纷，使项目得以顺利实施。
3. 有利于提高工程效率。在PPP项目中适用EPC模式，能充分发挥EPC模式的优越性，较好地将项目的投资、工期、质量控制在最合理的范围内，有利于提高工程效率，较好的保证项目高效实施。
4. 有助于提升工程总承包单位管理人员综合素质。在PPP模式下结合EPC模式，设计院设计本工程时，在某些工程部位的设计不能直接套用以前的设计模式，而需要在满足符合规范的情况下更精细经济的设计规划。因此要求施工企业在设计阶段与设计单位深入沟通、密切合作，这样对企业管理人员综合能力的提高具有极大的推动作用。
二
PPP+EPC模式中所存在的以下风险
“两招并一招”是否合法的风险
这是PPP+EPC模式中最主要的风险之一。PPP+EPC模式的最大特点和优势之一就在于可以实现“两招并一招”，确保想通过PPP投融资方式介入项目的工程建设企业可以顺利获得PPP项目的工程总承包商资格，避免经过“二次招标”而出现社会资本方二次中标“合理而不合法”的尴尬，或面临社会资本方不能二次中标的风险。PPP+EPC模式下的“两招并一招”应当符合我国现行关于招标投标的相关法律法规中的规定，即应确保“两招并一招”的合法性。通常，社会资本方尤其关注PPP+EPC模式下“两招并一招”的合法性问题，但对政府方而言，其也应关注并保证PPP+EPC模式下“两招并一招”的合法性问题，道理很简单，因为一方面，如果“两招并一招”并不符合相关招标投标法律法规中的规定，则政府方相关部门或人员可能会承担相应的法律责任，另一方面，如果“两招并一招”并不合法，则可能会导致因此而签订的相关合同会被认定为无效，由此而可能会对PPP项目的顺利实施和推进造成重大不利影响。
通常PPP项目从项目确定到正式开工，有两个环节涉及招标（或其他公开竞争方式）：一是在投资人（即社会资本）选择阶段，PPP项目需通过招标等公开方式选定投资人；另一个是在项目建设阶段，项目建设承包方需要通过招标方式选定，即实践中经常提到的“二次招标”。通常情况下，PPP项目选定投资人以后投资成立项目公司，由项目公司作为建设单位，建设运营该PPP项目，其中包括选择项目设计、施工等建设承包方，签订相关合同，完成项目建设等。PPP项目通常属于《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款所规定的“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”，其勘察、设计、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。而根据相关规定，PPP项目的社会资本投资人也需要采用招标等方式选择。“两招并一招”的合法性基础在于《中华人民共和国招标投标法实施条例》（下称“《招标投标法实施条例》”）第九条所规定的：“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”的项目可以不进行招标。但从法律规定看，符合允许不招标的范围是有要求的：首先，该条仅明确适用于“特许经营项目”而并非“PPP项目”。目前并没有任何法律法规明确规定“特许经营项目”和“PPP项目”是相同含义、可以互相替换的概念。根据目前的规范性文件规定及从实践情况可以看出，“特许经营项目”仅仅是“PPP项目”中的一部分，“PPP项目”是比“特许经营项目”更宽泛的一个概念。对于非“特许经营项目”的“PPP项目”而言，利用PPP+EPC的操作方式避免二次招标的确有其合理性，但是在缺乏法律法规明确规定的情况下，这样的操作可能“合理而不合法”。其次，只有在“通过招标方式选定投资人”的情形下才能适用该条规定。目前PPP项目选择投资人的方式除招标外，还包括竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等，对采用非招标形式选择投资人的PPP项目，即使是特许经营项目，想通过招标以外的手段选择建设承包商也缺乏直接的法律依据。
虽然财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）第九条规定：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”本条中没有明确该条仅适用于特许经营项目，可以适用于所有PPP项目。但财金[2016]90号文由于其法律位阶较低，在“特许经营项目”和“招标方式”等方面规定与《招标投标法实施条例》相关规定冲突，在合法性上仍然存在着疑问。由于缺乏较高位阶的法律法规明确所有PPP项目采用EPC总承包时“两招并一招”的合法性，在此情况下，PPP+EPC模式下的“两招并一招”的操作可能会被认定为“合理而不合法”。
工程建设企业“明股实债”风险
虽然在PPP+EPC模式下，金融企业与工程建设企业组成联合体进行投标，招标人将会在确定社会投资人的同时将工程建设企业确定为该项目的建设工程总承包人，但是，根据《招标投标法实施条例》第九条和财政部财金[2016]90号文第九条规定，其可以自行建设的主体应是作为整体的联合体投资人（社会资本合作方），而并非联合体投资人中的任一成员单位。事实上，如严格按《招标投标法实施条例》第九条规定执行，可以自行建设的主体至少应当是SPV项目公司的大股东。但到目前为止，工程建设企业作为项目公司小股东而同时获得承包权的案例颇多，联合体投资人中的小股东作为PPP项目建设承包方的做法基本为实践所接受。但是，有些工程建设企业认为，既然自身参与联合体对PPP项目进行投标的目的在于获得PPP项目施工总承包资格而获取工程施工利润，参与投资并不符合其商业利益。因此，尽管在PPP项目投标文件中将自身列为投资小股东，却往往会在公司章程或者其他与实际投资人签订的法律文件中，约定了与股东身份应当拥有的权利义务不一致的内容。例如，大股东在项目建成后按实际投资额加利息的价格购买工程建设企业的股权；约定工程建设企业不参与项目公司管理，也不承担项目公司的亏损；将工程建设企业的出资时间拖后并在到期前零对价转让给大股东，以实现其并不实际支付出资的目的等。上述关于“明股实债”的约定将会影响工程建设企业在“两招并一招”情形下获得项目承包权的合法合规性，从而可能会对整个项目的顺利实施产生重大的不利影响。
政府方应当在PPP+EPC模式中采取措施防范和避免工程建设企业在项目公司中的“明股实债”问题，使工程建设企业真正成为PPP+EPC项目的投资人，履行股东的相应权利并承担相应义务，从而从根源上保证工程建设企业在“两招并一招”情形下获得项目承包权的合法合规性。
为防范上述风险，政府方在PPP+EPC项目中比较理想的安排是政府方作为PPP项目的招标人，在招标确定PPP项目社会资本投资方的同时明确选定EPC建设工程承包方，在招标文件中要求投标联合体就工程和服务分别报价。对整个项目而言，不论是PPP部分还是其中的EPC部分，政府方对工程报价划定的边界条件是一致的，所以要求投标人分别报价并不存在障碍。而在项目执行过程中，工程费用的实际支付方是项目公司，如果项目公司与工程建设企业在工程合同中对EPC中的边界条件规定与政府招标时规定的不一致，则投资方（项目公司）是有理由变更价格的。
工程造价控制风险
PPP+EPC项目采购价款一般由工程总造价、运营维护成本、投融资财务成本和投资收益几部分组成。投资人都会将PPP+EPC项目采购价款在政府授予的特许经营期内通过政府付费、使用者付费和可行性缺口补助这三种回报机制进行回收，PPP+EPC项目总采购价款的最终承担主体为政府方。在PPP+EPC模式中，PPP项目完成社会资本方招标后，再由SPV项目公司与中标社会资本签署EPC合同，并非一次性完成。PPP项目SPV项目公司的管理层主要由中标社会资本方派出，现实中社会资本方往往只关注施工利润，而施工利润的多少又与工程总投资密切相关。如果一个PPP项目在社会资本方中标时，工程设计图纸尚未完善，这个时候，如果采用的是EPC固定总价合同，由于前期设计方案论证不够充分，由此会留下诸多隐患，且日后也难以解决；如果采用的是单价合同，结算价格按照实际工作量据实调整，社会资本方主导的SPV项目公司主观上很难有优化设计、节约投资的动力，项目后期结算、财政审核、审计势必工作量大、周期长，双方容易产生分歧，可能会影响可行性缺口补助的按期支付，并导致可行性缺口补助的实际支付额超出财政承受能力论证报告的计划支付额。政府方在进行社会资本投资人招标时可以通过以下措施来进行工程造价和成本控制：
1、对社会资本投标人进行相应的补偿，提高社会资本的竞标积极性。
在招标阶段既要保证社会资本投资人有足够的利益驱动，又要最大化的降低政府的支出，需要有充分的竞争机制。PPP+EPC项目通常采用功能招标的方式，项目投资人在投标时，需要根据政府方的预期目标和功能要求以及设计原则完成工程项目的概念设计或者初步设计，在工程报价时往往只是对工程造价的一种估计，准确程度有限，参与投标的投资人需要投入的精力和费用比传统工程招标模式下要大的多。此时，为吸引更多优秀的社会资本参与投标，政府方可考虑对社会资本投标人给予相应的补偿，以大大鼓励社会资本参与竞标的积极性。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）第十四条规定：“参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳，但经采购未中标的，财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿。”政府方在PPP+EPC项目招标中可参考该条规定的做法，对未中标的社会资本进行适当补偿，提高社会资本竞标积极性，最大程度地通过良性竞争来实现价格发现功能。
2、慎重选择定标方法，提高采购效率。
根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号），项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方，鼓励社会资本积极参与、充分竞争。政府方在PPP+EPC项目招标时，可根据项目实际情况采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式。
3、合理选择投标报价方式，降低政府方风险。
在实践中有部分项目是基于项目建议书或者可行性研究报告来开展采购活动的，投资估算的投资额与实际的投资额误差较大，合理的选择投标报价方式显得尤为重要。投标报价主要包括固定总价包干和费率招标两种报价方式，在进行PPP+EPC招标时，如果项目需求统一明确，则建议采用总价包干的计价模式，总价包干的计价模式确认较简单，易于结算，除重大设计变更外，一般合同价不予调整，社会资本方承担着全部的工程量和价格风险，合同执行中，索赔的机会也较少。如果在进行PPP+EPC招标时尚不确定建设规模与建设标准时，则建议采用下浮率报价与最终批复概算作为上限价的结算方式，该方式会增加政府方在合同执行过程中的管理难度和监管压力。在PPP+EPC模式下，政府方应当先尽可能明确项目需求，采用固定总价包干的投标报价方式，明确建设投资由社会资本方投标报价得出，除政府方提出的建设规模及建设标准调整，今后不再调整。
工程质量控制风险
工程质量的好坏直接决定项目能否按目标预期顺利投产以及投产后能否正常运行。工程质量标准并非越高越好，如果政府方一味追求工程质量标准，必然导致投资额大幅度攀升，当然，如果工程质量过低，同样不符合政府方的根本利益。政府方在对项目定义时应该规定“最合适的质量标准”，明确验收标准，避免发生分歧。
在PPP+EPC模式下，EPC总承包商既是建设方又是工程总承包商（包括设计+施工），因此工程监理的独立性往往得不到保障，建设过程中暴露的问题往往在事后才被发现。对此，政府方应当采取措施保证PPP+EPC模式中监理单位的独立性，确保监理单位在工程质量控制方面切实发挥作用，包括在监理合同或者其他协议中明确约定政府方对监理单位享有监督考核等权利，如政府方有权向监理单位询问了解与工程监理相关的情况、监理单位在向项目公司申请支付监理费时应事先经政府方审批同意等，政府方还可以在项目公司所委托的监理单位之外另行委托工程项目管理企业对项目实施监督和管理。
另外，由于EPC项目投资额高，专业技术复杂，管理难度大，对EPC总承包商的综合要求比较高，一旦所选择的EPC总承包商不能很好完成工程项目，政府方将不得不在工程建设过程中更换EPC总承包商，承受重大的损失。因此，政府方在进行社会投资人招标时，应当对作为联合体成员的工程建设企业（即联合体中标后的项目EPC总承包商）的资质和履约能力进行严格考察和把关，确保所选定的项目EPC总承包商具有完成该项目的相应资质条件和履约能力，能够在“最佳工期”内以“最合适的质量标准”完成工程项目建设。
四
PPP+EPC模式的现实例证
（一）“伪PPP+EPC模式”例证分析
一些项目在实际操作中是由政府承担设计工作（某些项目的设计方案甚至在PPP项目实施方案制作前已通过审批），只是在PPP项目实施方案中将工程项目承包模式写为EPC，将设计费用计入工程总投资，由中标社会资本方中标后将设计费用支付给政府部门，再由政府部门在项目运营期分期返还于中标社会资本方，这不过是缓解地方政府债务压力的资金运营模式，并不是真正意义上的PPP+EPC模式，是“伪PPP+EPC模式”。
这种运作方式一方面不能充分发挥PPP+EPC模式的优越性，不利于设计方案的优化，无助于项目成本的控制，不能帮助提高工程效率，也不能倒逼中标社会资本方提升管理人员综合素质；另一方面，采用“伪PPP+EPC模式”，人为做大项目总投资额，虽然缓解了地方政府一时的债务压力，但从长远来看，政府将付出更大的资金成本。
（二）成功例证分析
PPP+EPC模式的前身是“BOT+EPC模式”，只不过在“在此轮中国特色PPP建设浪潮中，有人将“BOT+EPC”改头换面为“PPP+EPC”重新推出而已。早在2001年，重庆市政府在渝邻高速公路的建设中率先采用了BOT模式，随后在渝遂高速、垫忠高速项目上相继实施该模式，并取得较好效果，重庆市进入新千公里高速公路建设阶段后，大部分公路项目面临着建设难度大、每公里造价高和收益回报率相对较低的状况，如果继续采用BOT模式，则政府必须给予投资人额外的补偿，否则就难以吸引投资人。但是，由于交通基础设施的投资过大，政府没有足够的财力以现金方式进行补偿。因此，在项目投资人招标时就将项目的设计和施工一并以总承包的方式承包给投资人，用项目的设计和施工利润来弥补BOT模式投资收益的不足，从而达到吸引投资人的目的，即BOT+EPC模式，其实质上就是PPP模式的一种创新。近年来，随着PPP模式在全国的迅猛发展，成功适用PPP+EPC模式的项目越来越多，比如武汉市江夏区“清水入江”项目、广西北流市印塘圭江大桥及引道工程项目、安徽省宣城市阳德道路工程EPC+PPP项目。通过对这些案例进行分析，可以发现PPP+EPC项目要取得成功，应从以下几点着力：
1. 实行PPP+EPC整体采购。即PPP投融资模式+EPC承发包模式整体采购，采用固定总价合同。这样的操作模式一方面可以集思广益，让各家潜在社会资本在投标时即参与市场定位、产业策划、优化设计方案，使得设计方案更为合理，更符合市场需求;另一方面，减少设计变更甚至重大调改，从而降低项目总投资，减少政府不必要的支出;同时还可以增加项目的收益性，减少项目后期纠纷，使项目得以顺利实施。
2. 做好充分的前期工作准备和采购流程设置，降低PPP+EPC模式下项目的交易风险和成本。采用EPC+PPP模式，对政府项目前期工作、政府采购管理、政府决策管理能力都提出了更针对性的要求，对PPP咨询机构对项目全过程管理和投资控制的咨询能力也提出了较高的要求。项目实施机构应根据EPC设计方案和投资总价的竞争要求，委托设计单位编制初步设计方案并且对地质情况进行相对详细的勘察，给社会资本投标提供合理的投资参考资料，提高设计方案和可调总价竞争的可行性，降低社会资本的投标风险及政府与社会资本的交易风险成本。
3. 提高项目总承包企业的运营能力。一方面，设置设计监理机制，强化社会资本从投标设计方案到施工图阶段的设计监督，设置过程中的设计优化的绩效激励机制，保障全过程设计管理中政府和社会资本的边界清晰和管理主动性。 另一方面，工程总承包企业必须做好充分的市场调查，做好市场预测工作和风险分担机制，加强管理人员的风险管理意识，建立有效的项目风险管理制度和措施，设立强有力的项目建设管理机构和运营管理机构，并设置专业人员。对项目从前期可行性研究、设计、施工、验收到运营整个项目过程中的各项活动进行有机的计划、组织、控制、协调，主要对工程的设计标准、质量、进度、费用等关键因素进行严密的控制，使各项指标控制在预期的范围之内。
4. 设置公正公平的竞争机制，引入优秀民营企业（牵头）和央企联合体作为社会资本。对于PPP+EPC模式，大型央企相对具有更强的风险管理能力，而民营企业相对更追求创新和管理效益的发挥。PPP+EPC项目应设置公正公平的竞争机制，合理评价各类社会资本的优势，吸引具有相对优秀的投融资管理、设计创新和投资管理能力的企业联合体通过公开竞争成为中标社会资本方。
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