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关键词：承租权，土地征收，有限保护
在国有土地上房屋征收与补偿纠纷案件中，我们经常遇到被征收房屋上存在租赁关系的情况，如何保护承租权，成为困扰征收实践的一个不可忽视的问题。本文通过物权原理及合同相对性原理，阐述征收中承租权的有限保护，作为征收实际工作解决此类问题的一种参考思路及方案。
一、征收中承租权的一般保护
承租权包括公房承租权和市场化承租权。前者一般采取“先房改后补偿”的程序，由原产权单位提请房改部门作出批复，通常为三七开、二八开份额，本文不再赘述。后者在征收工作中要么承租人漫天要价，要么忽略承租权保护。这两种观点均是错误的，解决该问题应当适用最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《租赁司法解释》）。
二、承租权行政保护与民事救济的博弈
租赁房屋的拆迁补偿程序，同样是先行协商，通过协商兼顾所有权和承租权这两种财产权的保护；协商不成，有关部门则针对拆迁安置争议作出具体行政行为，以行政手段解决纠纷。
《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条规定：拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。显然，该规定在被拆迁房屋所有权人与承租人不能达成一致意见时，优先满足承租人关于产权调换的选择权，进行产权调换后的房屋继续由承租人承租。该规定看似公平，但实际上存在法理障碍，因而是不妥当的。
首先，房屋拆迁之所以要对房屋所有权人进行补偿，是因为其丧失所有权，是基于所有权丧失而产生的补偿；而对承租人的补偿是基于租赁合同产生的债权。当两者发生冲突时，物权优先于债权，所有权人优先选择补偿方式。可见《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条违反了《民法通则》及《物权法》的规定，也违反了物权优于债权的基本原则，应属无效。其次，租赁通常是有期限的，承租人的损失也仅限于承租期限内，但对房屋所有人来讲是长期的权利，当然应该首先满足房屋所有权人的选择。
与此同时，承租人的合法权益也应当保护，但这种保护是间接的。拆迁补偿活动中，拆迁人和被拆迁房屋所有权人的争议属于主法律关系；而出租人和承租人的争议属于从法律关系，它的调整应当依据相关的民事法律，在房屋所有人与承租人之间进行调整。也就是说，承租人因此造成的利益损失，可以租赁合同为凭借，向房屋所有权人以合同纠纷为由申请仲裁或提起民事诉讼进行救济。当然被拆迁房屋所有权人承担责任后，作为被拆迁人的直接损失再转嫁给拆迁人。在裁决时，被拆迁人的损失可能还没有实际确定，因此只需针对拆迁人与被拆迁人之间的纠纷作出裁决，承租人的损失达不成协议时可以在裁决中留下伏笔，待损失通过法定程序确定后由拆迁人承担。
三、合同相对性在征收补偿中的运用
合同相对性原则是指合同只在合同当事人之间发生效力，任何合同以外的第三人都不得请求合同之债权，也无履行合同义务的义务。征收中存在两个法律关系：一是征收补偿主体与被征收人之间的补偿法律关系即一级法律关系，二是出租人与承租人之间的租赁合同关系即二级法律关系。鉴于此，出租人可以起诉承租人要求法院判决解除租赁合同，诉讼期间申请诉讼中先予执行的，人民法院可以受理。
根据《民事诉讼法》第一百零六条规定，人民法院先予执行的情形是：追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费、劳动报酬和情况紧急需要先予执行的。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收补偿采取就近安置的原则，大多数属于回迁安置，由于部分承租人“钉子户”的“维权”，致使安置房屋无法开工建设，众多的被征收人回迁的愿望无法实现，特别是北方地区施工期限极短，可以理解为“情况紧急需要先予执行”。
人民法院裁定先予执行的，应当符合两个条件：一是当事人之间权利义务关系明确，不先予执行将严重影响申请人的生活或者生产经营的；二是被申请人有履行能力。人民法院可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，驳回申请。申请人败诉的，应当赔偿被申请人或者案外人因先予执行遭受的财产损失；当事人对先予执行的裁定不服的，可以申请复议，复议期间不停止裁定的执行。
在现实中，出租人如果不愿意起诉承租人，征收主体可以适时作出征收补偿决定，直接在该具体行政行为中决定补偿安置房屋所有权、装修损失、经营损失、搬迁过渡费，出租人或者承租人逾期不搬迁的，人民政府依法申请人民法院强制执行。
四、现行征收制度中承租权的保护
国有土地上房屋征收即为剥夺物权并给予补偿的行为。众所周知，物权优于债权。既然征收要剥夺物权，通过替代性补偿以保护被征收物权。那么征收涉及到的债权不言而喻也将受到不利的影响。《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条的相关内容，是制度的进步，有人认为该条例在没有明确规定承租权如何保护方面存在遗憾。事实上，承租权的保护是不言而喻的事情，无需《国有土地上房屋征收与补偿条例》的明确规定。
国有土地上房屋征收的标的物主要是国有土地上房屋与土地等物权损失，自然存在征收补偿主体与被征收人之间的法律关系；因征收必然影响租赁合同的履行，致使被征收人（出租人）与承租人之间的租赁合同关系必然解除。这两个法律关系保护的财产权层级不同，前者保护的是物权（一级），后者保护的是债权（二级）。征收必将导致租赁合同无法继续履行，使得承租人的合同信赖利益无法实现甚至产生直接损失。征收导致被征收房屋灭失，必将导致租赁合同因解除而终止履行。解除租赁合同可能导致承租人三方面的直接损失：预交的租金损失、承租房屋的装修损失、经营损失。根据合同相对性原理，承租人的上述损失应当向出租人主张。这些损失可以作为出租人的直接损失向征收补偿主体主张补偿。
租金损失可依据最高院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称“租赁司法解释”）第八条第（三）项规定要求出租人退还，该条规定：租赁房屋具有违反法律、行政法规关于房屋使用条件强制性规定情况导致租赁房屋无法使用的，承租人请求解除合同的，人民法院应予支持。征收具有强制性，强制剥夺其所有权，当然导致租赁房屋无法使用。出租人可以向法院起诉解除租赁合同或者租赁合同无效，租赁押金应当退还。
装修损失按照下列情形处理：其一，《租赁司法解释》第九条规定，承租人经出租人同意装饰装修，租赁合同无效时，征收时不予补偿。其二，《租赁司法解释》第十条规定，承租人经出租人同意装饰装修，租赁期间届满或者合同解除时，征收时应当对出租人进行装修损失补偿。其三，《租赁司法解释》第十一条规定，承租人经出租人同意装饰装修，合同解除时，双方对已形成附合的装饰装修物的处理没有约定的，人民法院根据因不可归责于双方的事由导致合同解除的，剩余租赁期内的装饰装修残值损失，由双方按照公平原则分担。其四，《租赁司法解释》第十二条规定，承租人经出租人同意装饰装修，租赁期间届满时，承租人请求出租人补偿附合装饰装修费用的，不予支持。但当事人另有约定的除外。其五，《租赁司法解释》第十三条规定，承租人未经出租人同意装饰装修或者扩建发生的费用，由承租人负担，征收时不予补偿。
五、总结
根据上述分析及法律原理，就征收中被征收房屋存在租赁的情况，可以有如下处理方式：
（一）征收涉及租赁的房屋，解除租赁合同，出租人预收的尚未发生的租赁费用退还给承租人。
（二）承租人的装修损失(经营损失)，可以协商也可以通过评估确定，补偿金额须经房屋征收部门审查认可后由出租人对其进行补偿，承租人拒不搬迁的，由出租人依法向人民法院提起民事诉讼。诉讼期间可申请人民法院先于执行。
（三）被征收房屋所有权人不依照前款规定配合的，可以由人民政府依法作出征收补偿决定。
（四）出租人按照前款程序对承租人补偿且房屋搬迁后，由房屋征收部门对出租人进行补偿，并应对出租人给予奖励。
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