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關鍵詞：承租權，土地徵收，有限保護
在國有土地上房屋徵收與補償糾紛案件中，我們經常遇到被徵收房屋上存在租賃關係的情況，如何保護承租權，成為困擾徵收實踐的一個不可忽視的問題。本文通過物權原理及合同相對性原理，闡述徵收中承租權的有限保護，作為徵收實際工作解決此類問題的一種參考思路及方案。
一、徵收中承租權的一般保護
承租權包括公房承租權和市場化承租權。前者一般採取“先房改後補償”的程序，由原產權單位提請房改部門作出批覆，通常為三七開、二八開份額，本文不再贅述。後者在徵收工作中要麼承租人漫天要價，要麼忽略承租權保護。這兩種觀點均是錯誤的，解決該問題應當適用最高人民法院《關於審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《租賃司法解釋》）。
二、承租權行政保護與民事救濟的博弈
租賃房屋的拆遷補償程序，同樣是先行協商，通過協商兼顧所有權和承租權這兩種財產權的保護；協商不成，有關部門則針對拆遷安置爭議作出具體行政行為，以行政手段解決糾紛。
《城市房屋拆遷管理條例》第二十七條規定：拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關係的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償。被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關係達不成協議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換。產權調換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。顯然，該規定在被拆遷房屋所有權人與承租人不能達成一致意見時，優先滿足承租人關於產權調換的選擇權，進行產權調換後的房屋繼續由承租人承租。該規定看似公平，但實際上存在法理障礙，因而是不妥當的。
首先，房屋拆遷之所以要對房屋所有權人進行補償，是因為其喪失所有權，是基於所有權喪失而產生的補償；而對承租人的補償是基於租賃合同產生的債權。當兩者發生衝突時，物權優先於債權，所有權人優先選擇補償方式。可見《城市房屋拆遷管理條例》第二十七條違反了《民法通則》及《物權法》的規定，也違反了物權優於債權的基本原則，應屬無效。其次，租賃通常是有期限的，承租人的損失也僅限於承租期限內，但對房屋所有人來講是長期的權利，當然應該首先滿足房屋所有權人的選擇。
與此同時，承租人的合法權益也應當保護，但這種保護是間接的。拆遷補償活動中，拆遷人和被拆遷房屋所有權人的爭議屬於主法律關係；而出租人和承租人的爭議屬於從法律關係，它的調整應當依據相關的民事法律，在房屋所有人與承租人之間進行調整。也就是說，承租人因此造成的利益損失，可以租賃合同為憑藉，向房屋所有權人以合同糾紛為由申請仲裁或提起民事訴訟進行救濟。當然被拆遷房屋所有權人承擔責任後，作為被拆遷人的直接損失再轉嫁給拆遷人。在裁決時，被拆遷人的損失可能還沒有實際確定，因此只需針對拆遷人與被拆遷人之間的糾紛作出裁決，承租人的損失達不成協議時可以在裁決中留下伏筆，待損失通過法定程序確定後由拆遷人承擔。
三、合同相對性在徵收補償中的運用
合同相對性原則是指合同只在合同當事人之間發生效力，任何合同以外的第三人都不得請求合同之債權，也無履行合同義務的義務。徵收中存在兩個法律關係：一是徵收補償主體與被徵收人之間的補償法律關係即一級法律關係，二是出租人與承租人之間的租賃合同關係即二級法律關係。鑑於此，出租人可以起訴承租人要求法院判決解除租賃合同，訴訟期間申請訴訟中先予執行的，人民法院可以受理。
根據《民事訴訟法》第一百零六條規定，人民法院先予執行的情形是：追索贍養費、撫養費、撫育費、撫卹金、醫療費、勞動報酬和情況緊急需要先予執行的。根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定，徵收補償採取就近安置的原則，大多數屬於回遷安置，由於部分承租人“釘子戶”的“維權”，致使安置房屋無法開工建設，眾多的被徵收人回遷的願望無法實現，特別是北方地區施工期限極短，可以理解為“情況緊急需要先予執行”。
人民法院裁定先予執行的，應當符合兩個條件：一是當事人之間權利義務關係明確，不先予執行將嚴重影響申請人的生活或者生產經營的；二是被申請人有履行能力。人民法院可以責令申請人提供擔保，申請人不提供擔保的，駁回申請。申請人敗訴的，應當賠償被申請人或者案外人因先予執行遭受的財產損失；當事人對先予執行的裁定不服的，可以申請複議，複議期間不停止裁定的執行。
在現實中，出租人如果不願意起訴承租人，徵收主體可以適時作出徵收補償決定，直接在該具體行政行為中決定補償安置房屋所有權、裝修損失、經營損失、搬遷過渡費，出租人或者承租人逾期不搬遷的，人民政府依法申請人民法院強制執行。
四、現行徵收制度中承租權的保護
國有土地上房屋徵收即為剝奪物權並給予補償的行為。眾所周知，物權優於債權。既然徵收要剝奪物權，通過替代性補償以保護被徵收物權。那麼徵收涉及到的債權不言而喻也將受到不利的影響。《國有土地上房屋徵收與補償條例》取消了《城市房屋拆遷管理條例》第二十七條的相關內容，是制度的進步，有人認為該條例在沒有明確規定承租權如何保護方面存在遺憾。事實上，承租權的保護是不言而喻的事情，無需《國有土地上房屋徵收與補償條例》的明確規定。
國有土地上房屋徵收的標的物主要是國有土地上房屋與土地等物權損失，自然存在徵收補償主體與被徵收人之間的法律關係；因徵收必然影響租賃合同的履行，致使被徵收人（出租人）與承租人之間的租賃合同關係必然解除。這兩個法律關係保護的財產權層級不同，前者保護的是物權（一級），後者保護的是債權（二級）。徵收必將導致租賃合同無法繼續履行，使得承租人的合同信賴利益無法實現甚至產生直接損失。徵收導致被徵收房屋滅失，必將導致租賃合同因解除而終止履行。解除租賃合同可能導致承租人三方面的直接損失：預交的租金損失、承租房屋的裝修損失、經營損失。根據合同相對性原理，承租人的上述損失應當向出租人主張。這些損失可以作為出租人的直接損失向徵收補償主體主張補償。
租金損失可依據最高院《關於審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“租賃司法解釋”）第八條第（三）項規定要求出租人退還，該條規定：租賃房屋具有違反法律、行政法規關於房屋使用條件強制性規定情況導致租賃房屋無法使用的，承租人請求解除合同的，人民法院應予支持。徵收具有強制性，強制剝奪其所有權，當然導致租賃房屋無法使用。出租人可以向法院起訴解除租賃合同或者租賃合同無效，租賃押金應當退還。
裝修損失按照下列情形處理：其一，《租賃司法解釋》第九條規定，承租人經出租人同意裝飾裝修，租賃合同無效時，徵收時不予補償。其二，《租賃司法解釋》第十條規定，承租人經出租人同意裝飾裝修，租賃期間屆滿或者合同解除時，徵收時應當對出租人進行裝修損失補償。其三，《租賃司法解釋》第十一條規定，承租人經出租人同意裝飾裝修，合同解除時，雙方對已形成附合的裝飾裝修物的處理沒有約定的，人民法院根據因不可歸責於雙方的事由導致合同解除的，剩餘租賃期內的裝飾裝修殘值損失，由雙方按照公平原則分擔。其四，《租賃司法解釋》第十二條規定，承租人經出租人同意裝飾裝修，租賃期間屆滿時，承租人請求出租人補償附合裝飾裝修費用的，不予支持。但當事人另有約定的除外。其五，《租賃司法解釋》第十三條規定，承租人未經出租人同意裝飾裝修或者擴建發生的費用，由承租人負擔，徵收時不予補償。
五、總結
根據上述分析及法律原理，就徵收中被徵收房屋存在租賃的情況，可以有如下處理方式：
（一）徵收涉及租賃的房屋，解除租賃合同，出租人預收的尚未發生的租賃費用退還給承租人。
（二）承租人的裝修損失(經營損失)，可以協商也可以通過評估確定，補償金額須經房屋徵收部門審查認可後由出租人對其進行補償，承租人拒不搬遷的，由出租人依法向人民法院提起民事訴訟。訴訟期間可申請人民法院先於執行。
（三）被徵收房屋所有權人不依照前款規定配合的，可以由人民政府依法作出徵收補償決定。
（四）出租人按照前款程序對承租人補償且房屋搬遷後，由房屋徵收部門對出租人進行補償，並應對出租人給予獎勵。
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