紅十字會與紅新月會國際聯合會（簡稱IFRC）是災害應對方面重要的國際組織，在國際災害管理和應對方面發揮了非常重要的推動與協調作用。100年來的一次次災害響應行動的背後，是迴歸人道主義本源的價值和一套較為完整的災害管理體系和響應工具。對於中國社會組織來說，IFRC的國際體系框架可能不一定適用，但它在災害管理一些基本的價值理念、行動準則、體系建設、管理結構、工具運用、協調機制、信息公開、操作指南等方面，有可借鑑至少是有所啟發的地方。本文主要介紹IFRC的災害響應的資金工具。
國際公益學院公益研究中心 趙延會
向IFRC取經： 01 災害響應的資金工具
面對新冠病毒肺炎疫情（COVID-19），紅十字會與紅新月會國際聯合會（IFRC）在日內瓦時間（下同）2020年1月24日發出第一個信息公告（Information bulletin）開始響應，後根據疫情變化，提高響應級別，先後啟用緊急備用金、發出緊急呼籲募款、修訂呼籲提高募款額度，發出法語、俄語、西班牙語和阿拉伯語版的緊急呼籲，與各國紅會和其他國際夥伴共同應對疫情。
圖1 IFRC官網新冠疫情響應宣傳頁面
1.基於機構使命與定位決定是否響應
紅十字會與紅新月會國際聯合會（International Federation of Red Cross，IFRC）成立於1919年，是一個獨立的人道主義組織，是國際紅十字與紅新月運動的三個組成部分之一。其他兩個是紅十字國際委員會（International Committee of the Red Cross, ICRC）和各國紅十字會或紅新月會。
根據國際紅十字與紅新月運動章程，IFRC具有為全世界遭受自然或人為災難影響，受健康衛生事件影響，或者成為難民的民眾提供幫助，向國家紅會提供救災援助，並組織、協調和指導國際救援活動的職責。從工作實踐來看，IFRC響應最多的是自然災害。但同時公共衛生是IFRC重要工作內容之一，其中針對疾病防治，IFRC目前主要開展艾滋病、瘧疾、麻疹、大型流感、骨髓灰質炎和非傳染性疾病的防治。因此，作為突發公共衛生事件的本次新冠病毒肺炎應急防控屬於IFRC的工作範疇。
2.根據需求，在應急響應體系框架內採用響應工具
IFRC運用一套工具體系來響應災害。它們是IFRC災害響應系統的重要組成部分，旨在通過提供資金、經驗豐富、訓練有素的專業人力資源和合適的行動服務等支持，向受災群眾提供快速有效的援助。同時，通過這些機制或工具的運用，國家紅會的能力可以得到帶動和提升。
IFRC的災害響應工具包括評估和協調、資金支持與呼籲、應急救援隊這三類。
圖2 IFRC災害響應工具
針對本次新冠疫情，IFRC主要使用了緊急備用金和緊急呼籲兩種響應工具。
緊急備用金（DREF）
緊急救災備用金是一種旨在為受災國的國家紅會提供直接資金支持的響應工具，以確保其作為第一響應者開展緊急救援行動。緊急備用金主要有兩個用途與形式：
（1）為IFRC和國家紅會提供啟動資金，直到獲得捐贈或其他資金，以應對大型災害。這類資金稱為“貸款”（Loan）/“啟動金”（Start-up facility），主要用於幫助受災國紅會在災區佈署人員和提供緊急援助，實施災情與需求評估，幫助IFRC合理部署各類響應工具。它還支持紅十字運動系統內外行動者的信息收集分享和協調，以避免響應行動的重複或空白。
（2）在不做國際呼籲或沒有預見其他支持的情況下，為國家紅會應對中小型災害及突發衛生事件提供資金援助。這類資金為“資助金”（Grants）。
此外，緊急備用金還可以用於幫助各國紅會為即將發生的災害做準備工作。
針對本次新冠疫情，IFRC於1月24日調撥最高額度的緊急備用金100萬瑞郎[1]（約合720萬元人民幣），重點用於在亞太地區支持受病毒傳播影響的薄弱國家的紅會派遣專家。這筆資金屬於啟動金。
緊急呼籲(Emergency appeal)
IFRC響應國際災害的資金，主要通過發出緊急呼籲進行籌集。當受災國的能力無法滿足救災需求，且需要外部資源支持時，IFRC便可發出緊急呼籲。針對新冠疫情，2月1日，IFRC發出第一個緊急呼籲，向全球募集捐贈300萬瑞郎（約合2100多萬元人民幣），支持受影響國紅會應對疫情。2月11日，IFRC修訂緊急呼籲，將籌款目標額度提高至3200萬瑞郎（約合2.3億元人民幣）。
緊急呼籲最快可在災害發生後幾個小時發出。其程序是由國家紅會發出申請，由IFRC秘書處根據快速評估和經驗決定是否發出。
圖3 緊急呼籲過程（地方-全球）[2]
緊急呼籲主要包括以下內容：呼籲募集的金額、目標受益人數、行動週期，災情與需求描述，詳細的行動計劃，受災國紅會和國際聯合會的能力，協調機制，聯繫方式，以及將相應預算作為附件。
圖4 IFRC新冠疫情緊急呼籲（修訂）
3.根據疫情變化調整響應級別與範圍
IFRC對災害的響應不是一層不變的，會根據災情和需求發展的變化整其響應級別與週期，適時修訂呼籲。在一些大型災害事件中，國際聯合會還會發出幾次緊急呼籲，除了支持緊急救援、安置，還為災後恢復重建募款。在災情與需求穩定，及全面掌握這些信息基礎上，IFRC會發出最終的呼籲。在汶川地震時，IFRC的響應共持續44個月。期間調撥緊急備用金，發出緊急呼籲4次，共籌集調撥資金1.53億瑞郎（約合11億元人民幣），支持災區緊急救援救助、災後恢復重建和減防災能力建設。
針對本次新冠疫情一開始出現在中國及周邊國家的情況，1月24日，IFRC發出響應範圍為亞太地區，並啟動緊急備用金。
截至1月31日，疫情蔓延亞太區以外的歐洲、中東、美洲地區，21個國家共確診8288個新冠病毒感染病例。在此前一天，WHO國際衛生緊急事件委員會將新冠肺炎疫情列為“國際公共衛生緊急事件”（PHEIC）。在快速評估基礎上， IFRC將響應級別提高至全球範圍的響應，併發出第一個緊急呼籲，計劃募集300萬瑞郎（約合2100多萬元人民幣），響應至2020年12月31日。
2月11日，隨著疫情的繼續擴散和日益嚴峻，IFRC修訂緊急呼籲，將籌款目標提至3200萬瑞郎（約合2.3億元人民幣），號召在全球、地區和國家層面更大的努力來遏制疫情擴散。響應週期不變。
2月18日和21日，IFRC先後發出了法語、西班牙語、俄語和阿拉伯語版的緊急呼籲，以擴大呼籲的影響力。
目前，籌款仍在繼續進行中。截至2月25日，募得172萬瑞郎（約合1200多萬元人民幣），完成目標額度的5%。[3]
圖5 IFRC響應新冠疫情呼籲過程（持續中）
4.針對不同的疫情區域分級採用應急策略
IFRC緊急呼籲支持新冠疫情發生國或高風險國的國家紅會。其整體行動目標是通過預防和減緩病毒傳播，幫助受影響社區獲得基本的社會服務，以降低新冠肺炎的發病率、死亡率和社會影響。IFRC將受影響國分為5個不同疫情準備與響應級別，處於不同級別的國家有不同的目標，採取不同的響應策略和行動：
- 除最初輸入的病例及其密切接觸者外，在社區一級有病毒持續傳播的國家。
- 由輸入病例引起局部傳播，並在密切接觸者和封閉社區中發現病例的國家。
- 發現一個及以上輸入病例，這些病例迅速得到隔離和治療的國家。
- 由於旅行或與正在傳播有其他聯繫而導致輸入病例風險高、尤其是衛生或監測系統薄弱的國家。
- 做好備災，且輸入病例風險不高，但仍需為可能的廣泛傳播或流行帶來的病例而做好準備。
表1 支持行動與目標[4]
5.具體的響應行動圍繞機構的戰略目標開展
針對新冠疫情，IFRC將響應行動集中在四個領域：衛生，保護、性別與包容，移民，生計和基本需求，與其“拯救生命、保護生計、加強災難和危機的恢復；實現健康和安全的生活；促進社會包容和無暴力和平文化”的戰略目標一致。每個領域的行動也基本在機構既有的行動框架內，一以貫之。
（1）衛生領域行動
- 採用和激活基於社區的衛生宣傳，減災和其他志願者干預措施，以降低病毒傳播風險和改善衛生知識和行為；
- 提供照護支持，如支持國家紅會提供臨床、輔助醫療、家庭護理和急救服務，以支持受疫情影響的脆弱社區和高風險社區；
- 提供應急社會服務和支持，以確保在隔離或其他應急措施中個人的生活與尊嚴；
- 社會心理支持，如為受影響社區和一線工作者提供社會心理支持，幫助其應對壓力、恐慌與創傷；
- 業務持續性規劃，如支持受疫情影響的國家紅會開展業務連續性計劃，重點是減少工作人員和志願者受病毒感染的風險，同時保持這些基本的健康和人道主義服務。
（2）保護、性別、包容
在每項計劃和行動中始終堅持“不傷害”的原則。以性別視角、年齡視角，瞭解不同群體的脆弱性與特殊需求，並採取相應的應對措施。堅持“保護”原則，以最低標準為指導，支持兒童保護和減少性暴力風險。
（3）移民
關注易感染的移民（包括在居住地無法獲得醫療服務的移民）和受以疫情爆發為由反移民政策影響的移民。如支持國家紅會移民協調中心調整業務活動，確保弱勢移民成為保護目標。
（4）生計與基本需求
由於疫情帶來一定的物價上漲，以及停工可能引起的收入來源喪失，影響依靠薪酬的就業人群尤其是弱勢人群的生計。因此，將在需求評估的基礎上，考慮可能的現金補貼及農村地區生計支持措施。
6.定期公開資金的籌集使用和行動信息
緊急呼籲資金籌集情況會在Donor response中更新。緊急呼籲的行動通常以報告的形式在IFRC官網公開。緊急呼籲的第一份執行報告（Operations Update）要在緊急呼籲發佈30天之內發出，在行動週期內發佈後續的執行報告。執行報告需包含行動總結和當前的財務情況，旨在向捐贈者彙報基於目標的活動摘要，包括已經做到了什麼，活動有什麼影響和限制。最終報告需在行動結束90天之內發佈，包括行動總結和財務報告，旨在對行動的效果進行全面分析，並提供相應的財務信息，總結影響和教訓。[5]
[1] IFRC. (2020.1.31). Red Cross scales up preparedness for global response as novel coronavirus declared an international health emergency, Retrieved from https://media.ifrc.org/ifrc/press-release/red-cross-scales-preparedness-global-response-novel-coronavirus-declared-international-health-emergency/
[2] IFRC. (2008). Relief ERU field manual. pp. 24-25.
[3] IFRC. (2020.2.25). Donor response，https://www.ifrc.org/docs/appeals/Active/MDR00005.pdf
[4] IFRC (2020.2.11). Revised Emergency Appeal Novel coronavirus (2019-nCocv) outbreak. http://adore.ifrc.org/Download.aspx?FileId=289855.
[5] IFRC. Appeals, information bulletins and operations updates. Retrieved from http://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/responding/disaster-response-system/financial-instruments/appeals-information-bulletins-and-operations-updates/.
本文源自國際公益學院公益研究中心
閱讀更多 深圳國際公益學院 的文章
