红十字会与红新月会国际联合会（简称IFRC）是灾害应对方面重要的国际组织，在国际灾害管理和应对方面发挥了非常重要的推动与协调作用。100年来的一次次灾害响应行动的背后，是回归人道主义本源的价值和一套较为完整的灾害管理体系和响应工具。对于中国社会组织来说，IFRC的国际体系框架可能不一定适用，但它在灾害管理一些基本的价值理念、行动准则、体系建设、管理结构、工具运用、协调机制、信息公开、操作指南等方面，有可借鉴至少是有所启发的地方。本文主要介绍IFRC的灾害响应的资金工具。
国际公益学院公益研究中心 赵延会
向IFRC取经： 01 灾害响应的资金工具
面对新冠病毒肺炎疫情（COVID-19），红十字会与红新月会国际联合会（IFRC）在日内瓦时间（下同）2020年1月24日发出第一个信息公告（Information bulletin）开始响应，后根据疫情变化，提高响应级别，先后启用紧急备用金、发出紧急呼吁募款、修订呼吁提高募款额度，发出法语、俄语、西班牙语和阿拉伯语版的紧急呼吁，与各国红会和其他国际伙伴共同应对疫情。
图1 IFRC官网新冠疫情响应宣传页面
1.基于机构使命与定位决定是否响应
红十字会与红新月会国际联合会（International Federation of Red Cross，IFRC）成立于1919年，是一个独立的人道主义组织，是国际红十字与红新月运动的三个组成部分之一。其他两个是红十字国际委员会（International Committee of the Red Cross, ICRC）和各国红十字会或红新月会。
根据国际红十字与红新月运动章程，IFRC具有为全世界遭受自然或人为灾难影响，受健康卫生事件影响，或者成为难民的民众提供帮助，向国家红会提供救灾援助，并组织、协调和指导国际救援活动的职责。从工作实践来看，IFRC响应最多的是自然灾害。但同时公共卫生是IFRC重要工作内容之一，其中针对疾病防治，IFRC目前主要开展艾滋病、疟疾、麻疹、大型流感、骨髓灰质炎和非传染性疾病的防治。因此，作为突发公共卫生事件的本次新冠病毒肺炎应急防控属于IFRC的工作范畴。
2.根据需求，在应急响应体系框架内采用响应工具
IFRC运用一套工具体系来响应灾害。它们是IFRC灾害响应系统的重要组成部分，旨在通过提供资金、经验丰富、训练有素的专业人力资源和合适的行动服务等支持，向受灾群众提供快速有效的援助。同时，通过这些机制或工具的运用，国家红会的能力可以得到带动和提升。
IFRC的灾害响应工具包括评估和协调、资金支持与呼吁、应急救援队这三类。
图2 IFRC灾害响应工具
针对本次新冠疫情，IFRC主要使用了紧急备用金和紧急呼吁两种响应工具。
紧急备用金（DREF）
紧急救灾备用金是一种旨在为受灾国的国家红会提供直接资金支持的响应工具，以确保其作为第一响应者开展紧急救援行动。紧急备用金主要有两个用途与形式：
（1）为IFRC和国家红会提供启动资金，直到获得捐赠或其他资金，以应对大型灾害。这类资金称为“贷款”（Loan）/“启动金”（Start-up facility），主要用于帮助受灾国红会在灾区布署人员和提供紧急援助，实施灾情与需求评估，帮助IFRC合理部署各类响应工具。它还支持红十字运动系统内外行动者的信息收集分享和协调，以避免响应行动的重复或空白。
（2）在不做国际呼吁或没有预见其他支持的情况下，为国家红会应对中小型灾害及突发卫生事件提供资金援助。这类资金为“资助金”（Grants）。
此外，紧急备用金还可以用于帮助各国红会为即将发生的灾害做准备工作。
针对本次新冠疫情，IFRC于1月24日调拨最高额度的紧急备用金100万瑞郎[1]（约合720万元人民币），重点用于在亚太地区支持受病毒传播影响的薄弱国家的红会派遣专家。这笔资金属于启动金。
紧急呼吁(Emergency appeal)
IFRC响应国际灾害的资金，主要通过发出紧急呼吁进行筹集。当受灾国的能力无法满足救灾需求，且需要外部资源支持时，IFRC便可发出紧急呼吁。针对新冠疫情，2月1日，IFRC发出第一个紧急呼吁，向全球募集捐赠300万瑞郎（约合2100多万元人民币），支持受影响国红会应对疫情。2月11日，IFRC修订紧急呼吁，将筹款目标额度提高至3200万瑞郎（约合2.3亿元人民币）。
紧急呼吁最快可在灾害发生后几个小时发出。其程序是由国家红会发出申请，由IFRC秘书处根据快速评估和经验决定是否发出。
图3 紧急呼吁过程（地方-全球）[2]
紧急呼吁主要包括以下内容：呼吁募集的金额、目标受益人数、行动周期，灾情与需求描述，详细的行动计划，受灾国红会和国际联合会的能力，协调机制，联系方式，以及将相应预算作为附件。
图4 IFRC新冠疫情紧急呼吁（修订）
3.根据疫情变化调整响应级别与范围
IFRC对灾害的响应不是一层不变的，会根据灾情和需求发展的变化整其响应级别与周期，适时修订呼吁。在一些大型灾害事件中，国际联合会还会发出几次紧急呼吁，除了支持紧急救援、安置，还为灾后恢复重建募款。在灾情与需求稳定，及全面掌握这些信息基础上，IFRC会发出最终的呼吁。在汶川地震时，IFRC的响应共持续44个月。期间调拨紧急备用金，发出紧急呼吁4次，共筹集调拨资金1.53亿瑞郎（约合11亿元人民币），支持灾区紧急救援救助、灾后恢复重建和减防灾能力建设。
针对本次新冠疫情一开始出现在中国及周边国家的情况，1月24日，IFRC发出响应范围为亚太地区，并启动紧急备用金。
截至1月31日，疫情蔓延亚太区以外的欧洲、中东、美洲地区，21个国家共确诊8288个新冠病毒感染病例。在此前一天，WHO国际卫生紧急事件委员会将新冠肺炎疫情列为“国际公共卫生紧急事件”（PHEIC）。在快速评估基础上， IFRC将响应级别提高至全球范围的响应，并发出第一个紧急呼吁，计划募集300万瑞郎（约合2100多万元人民币），响应至2020年12月31日。
2月11日，随着疫情的继续扩散和日益严峻，IFRC修订紧急呼吁，将筹款目标提至3200万瑞郎（约合2.3亿元人民币），号召在全球、地区和国家层面更大的努力来遏制疫情扩散。响应周期不变。
2月18日和21日，IFRC先后发出了法语、西班牙语、俄语和阿拉伯语版的紧急呼吁，以扩大呼吁的影响力。
目前，筹款仍在继续进行中。截至2月25日，募得172万瑞郎（约合1200多万元人民币），完成目标额度的5%。[3]
图5 IFRC响应新冠疫情呼吁过程（持续中）
4.针对不同的疫情区域分级采用应急策略
IFRC紧急呼吁支持新冠疫情发生国或高风险国的国家红会。其整体行动目标是通过预防和减缓病毒传播，帮助受影响社区获得基本的社会服务，以降低新冠肺炎的发病率、死亡率和社会影响。IFRC将受影响国分为5个不同疫情准备与响应级别，处于不同级别的国家有不同的目标，采取不同的响应策略和行动：
- 除最初输入的病例及其密切接触者外，在社区一级有病毒持续传播的国家。
- 由输入病例引起局部传播，并在密切接触者和封闭社区中发现病例的国家。
- 发现一个及以上输入病例，这些病例迅速得到隔离和治疗的国家。
- 由于旅行或与正在传播有其他联系而导致输入病例风险高、尤其是卫生或监测系统薄弱的国家。
- 做好备灾，且输入病例风险不高，但仍需为可能的广泛传播或流行带来的病例而做好准备。
表1 支持行动与目标[4]
5.具体的响应行动围绕机构的战略目标开展
针对新冠疫情，IFRC将响应行动集中在四个领域：卫生，保护、性别与包容，移民，生计和基本需求，与其“拯救生命、保护生计、加强灾难和危机的恢复；实现健康和安全的生活；促进社会包容和无暴力和平文化”的战略目标一致。每个领域的行动也基本在机构既有的行动框架内，一以贯之。
（1）卫生领域行动
- 采用和激活基于社区的卫生宣传，减灾和其他志愿者干预措施，以降低病毒传播风险和改善卫生知识和行为；
- 提供照护支持，如支持国家红会提供临床、辅助医疗、家庭护理和急救服务，以支持受疫情影响的脆弱社区和高风险社区；
- 提供应急社会服务和支持，以确保在隔离或其他应急措施中个人的生活与尊严；
- 社会心理支持，如为受影响社区和一线工作者提供社会心理支持，帮助其应对压力、恐慌与创伤；
- 业务持续性规划，如支持受疫情影响的国家红会开展业务连续性计划，重点是减少工作人员和志愿者受病毒感染的风险，同时保持这些基本的健康和人道主义服务。
（2）保护、性别、包容
在每项计划和行动中始终坚持“不伤害”的原则。以性别视角、年龄视角，了解不同群体的脆弱性与特殊需求，并采取相应的应对措施。坚持“保护”原则，以最低标准为指导，支持儿童保护和减少性暴力风险。
（3）移民
关注易感染的移民（包括在居住地无法获得医疗服务的移民）和受以疫情爆发为由反移民政策影响的移民。如支持国家红会移民协调中心调整业务活动，确保弱势移民成为保护目标。
（4）生计与基本需求
由于疫情带来一定的物价上涨，以及停工可能引起的收入来源丧失，影响依靠薪酬的就业人群尤其是弱势人群的生计。因此，将在需求评估的基础上，考虑可能的现金补贴及农村地区生计支持措施。
6.定期公开资金的筹集使用和行动信息
紧急呼吁资金筹集情况会在Donor response中更新。紧急呼吁的行动通常以报告的形式在IFRC官网公开。紧急呼吁的第一份执行报告（Operations Update）要在紧急呼吁发布30天之内发出，在行动周期内发布后续的执行报告。执行报告需包含行动总结和当前的财务情况，旨在向捐赠者汇报基于目标的活动摘要，包括已经做到了什么，活动有什么影响和限制。最终报告需在行动结束90天之内发布，包括行动总结和财务报告，旨在对行动的效果进行全面分析，并提供相应的财务信息，总结影响和教训。[5]
[1] IFRC. (2020.1.31). Red Cross scales up preparedness for global response as novel coronavirus declared an international health emergency, Retrieved from https://media.ifrc.org/ifrc/press-release/red-cross-scales-preparedness-global-response-novel-coronavirus-declared-international-health-emergency/
[2] IFRC. (2008). Relief ERU field manual. pp. 24-25.
[3] IFRC. (2020.2.25). Donor response，https://www.ifrc.org/docs/appeals/Active/MDR00005.pdf
[4] IFRC (2020.2.11). Revised Emergency Appeal Novel coronavirus (2019-nCocv) outbreak. http://adore.ifrc.org/Download.aspx?FileId=289855.
[5] IFRC. Appeals, information bulletins and operations updates. Retrieved from http://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/responding/disaster-response-system/financial-instruments/appeals-information-bulletins-and-operations-updates/.
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