來源 | 人民論壇雜誌、人民論壇網（rmltwz）
基層幹部是各種任務項目的一線實施者、是各種社會矛盾衝突的最前沿，基層幹部隊伍的穩定影響著基層治理的現狀和未來。
目前，一些基層幹部的工作繁雜，要開大大小小的會議、填五花八門的表格、報各種各樣的材料、迎接各種各樣的督查檢查等等。“高壓作業”“幹活憋屈”，成為一些基層幹部的真實心理狀態，進而催生出他們的職業無力感。
我們不禁要問，基層幹部無力感的根源，到底是什麼？隨思響哥一起來看！
01
基層幹部為什麼會有無力感？
權小事多人少責任大是基層政府治理困局的制度性特徵。這裡所說“制度性特徵”，是指基層政府治理中普遍存在的由其制度和體制所決定的治理特徵，與基層幹部的個人素質或工作作風並無多大關係。在全國各地調研中，基層幹部普遍反映基層治理困局有以下制度性特徵：
權小
鄉鎮街道，作為最基層的一線政府，其“權能較小”是由其科層體制層級所決定。但基層幹部普遍反映的“權小”有其特定含義：
一是法定權能小，國家法律和法規所賦予的各種地方治理的職權一般都只賦予到縣級政府及其職能部門，如人事編制、土地管理、交通執法、環保督查、教育和衛生監管等，但順著“條條”的垂直管理，上級政府一般都把任務通過“屬地化管理”責任，下放給基層政府。
二是事多權能小，縣級政府的各種項目辦、職能部門一般都在100多個以上，都可以通過“屬地化管理”把任務和項目下放到鄉鎮街道，但基層政府對絕大部分“事務”都沒有相應的項目決策權、資源調配權和行政執法權。
三是責任大權能小，通過“條條管理”下放到基層的“屬地化管理”任務，上級職能部門及其項目辦，可以通過不斷地“督查檢查”來追究基層政府的責任，但基層政府對項目任務並沒有多少自主權力和法定權力。
事多
“上面千條線、下面一根針”是基層治理的最形象比喻，但自有其體制根源。“沒完沒了的任務、沒完沒了的檢查”導致基層政府“事多事雜”：
一是因“權小而事多”，如上所述的基層政府沒有法定權能，而任務工作則要求“屬地化管理”。
二是因“錢少而事多”，各種精準扶貧和鄉村振興的項目和任務，其項目專項資金的分配權和調配權，都在縣級的各種項目辦和職能部門，但項目任務的推進卻都要基層政府來完成。
三是“人少而事多”，基層鄉鎮街道，一般就只有6-7個科室，人員編制也就40-50人左右，但相對於縣級100多個職能部門及其各種項目辦，“人少而事多”就成為大面積普遍存在的現象。
人少
“人少”是相對於“事多”而言的，如上所述，鄉鎮街道的一個科室，往往要對應縣級政府的20多個職能部門，加上“層層加碼施壓、層層下卸責任”，致使基層政府“一人多職、一人多能”大量存在，基層幹部常常感到有心無力。為了“應付”沒完沒了的任務和檢查，基層不斷外聘“編外人員”。
在各地調研中，鄉鎮街道的編制人員與外聘人員的比例一般都在1：1之上，也就是說編制內人員有40人（行政編和事業編），外聘人員就有40多人，有的地方高達1:2之上。而且經濟越發達的地區、外來打工人員越多的地區，編制外聘用人員越多。
責任大
基層政府“壓力山大”是普遍問題，卻由於“層層加碼施壓、層層下卸責任”的“壓力體制”而更加凸顯。也就是說，縣級以上職能部門及其各種項目辦，通過“召開會議佈置任務—簽訂項目責任書—不斷檢查考核”的工作機制，通過“條條式”垂直管理的“任務下沉”，通過各種項目任務的“屬地化管理”要求，把具體工作的落實實施責任“下放”到基層政府。
然後就是各級檢查考核：中央檢查組、省級檢查組、市級檢查組、縣級檢查組；接著是沒完沒了的各類檢查：精準扶貧檢查組、環境保護督察組、綜治維穩檢查組、公共安全檢查組、教育檢查組、衛生檢查組等……只有6-7個科室的鄉鎮街道政府，每年可能要“迎接”幾十甚至上百個縣級、市級、省級職能部門的檢查，而“檢查”中發現的任何問題或事故，其追責的“板子”首先要“打”在基層政府的身上。
基層政府是層層加碼體制的最底層、是層層追責體制的最終端、是各種任務項目的一線實施者、是各種社會矛盾衝突的最前沿，這些是讓基層幹部普遍感到“無能為力”的體制性根源，也只有認清其體制性根源，才能夠推進制度性解決之道。
02
如何破解？
面對基層社會的矛盾和問題，縣級政府和基層鄉鎮幹部也在“有限空間”中奮力創新，努力探索著各式各樣化解矛盾問題的制度機制。
但基層治理困境在很多地區仍具有一定的普遍性，亟待通過“頂層設計”的制度體制改革，為推進基層治理現代化奠定長久制度基礎。
第一，深化行政體制改革，減少行政管理層級
進一步推進“省直管縣”體制改革，從當前的五級行政體制，逐漸改革為中央、省級、縣級三級行政體制，取消地級市級政府對縣級政府的管理體制，鄉鎮政府作為縣級政府在基層的派出機構，賦有一線政府的“全部職能”，進一步加大對鄉鎮政府的“強鎮擴權”改革，“賦權賦能”於基層鄉鎮政府。
第二，在賦權賦能的基礎上，明確縣、鄉政府的權責關係
在行政體制改革、賦權賦能的基礎上，促使鄉鎮基層政府成為一級“完全政府”。同時，減少“條條式”垂直管理的項目和任務，把“條條式”管理的項目和資金，統一打包賦予縣級政府和鄉鎮政府。
通過法治化、制度化改革，明確縣級政府與鄉鎮政府各自的權力和責任，制定清晰、科學的“權力清單”和“責任清單”，推進鄉鎮政府“有多大的責任，就有多大的權力”。
第三，推進縣、鄉體制和機構改革，落實鄉鎮政府的人事匹配
改革目前鄉鎮政府沒有編制人事權，而編制人事權完全在縣級政府手中的狀況，大幅壓縮縣級機構及其編制，充實基層鄉鎮的機構和編制。同時，改變目前鄉鎮政府行政編制人員、事業編制人員和外聘人員在工資待遇、社會保障和晉升渠道等方面差別較大的惡性循環，在嚴格監督的前提下，促使鄉鎮政府在適應當地經濟發展和城鎮化進程中，掌握一定的編制人事調配權。
第四，逆轉行政化不斷加重趨勢，紮實推進基層民主建設
在層層加碼、層層追責的行政化壓力下，行政化下移趨勢已經蔓延到基層群眾自治組織。
應通過體制改革，逆轉行政化下移趨勢，紮實完善基層民主的制度機制，改變鄉鎮政府“對上而不對下負責”的行政化趨向，擴大基層民眾參與基層治理的民主渠道和民主機制，加大基層民眾對基層幹部民主選舉和民主評議的力量，讓廣大基層民眾真正成為基層治理的組織化主體力量。
“條塊壓力”下的基層政府治理困局，其形成非“一日之寒”，其化解也非一日之功。只有在加強基層黨組織建設的同時，通過深化制度性的體制機制改革，明晰各級政府的權責、人事關係，拓寬企業、社會組織和公民個體參與基層治理的渠道和路徑，形成制度化的“一核三治”、多元共治的制度體系，才能奠定基層治理現代化的長久制度基礎。
（作者為中國社會科學院政治學研究所首席研究員、博導）
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