如同植物的茁壯成長離不開陽光、空氣和水份，一座城市的發展也需要多種要素的配合。土地是最基礎的要素之一。廣東作為改革開放的前沿陣地，幾十年來的快速城市化用掉了不少土地。早年的桑基魚塘、成片的芭蕉林大多不見了蹤影，取而代之的是現代化的寫字樓、住宅樓和齊全的公建配套設施。
土地資源是有限的，城市擴張亦非無休止的。隨著可用建設用地的不斷減少，原本粗放式的發展方式已經被打上“此路不通”的標記，大量低效用地也在給經濟增長“拖後腿”。今後的城市發展從哪裡攫取土地要素？如何解決用地瓶頸的問題？“三舊” 改造應運而生。
2009年，國土資源部與廣東省開展部省合作，推進節約集約用地試點示範省工作的重要措施，拉開了全省“三舊”改造的序幕，如今已走過10年。
回顧廣東舊改這10年，完成改造42.58萬畝，面積約等於45.85個珠江新城。無數舊城鎮、舊廠房、舊農村“脫胎換骨”，舊貌換新顏，為國家建立城鎮低效用地再開發制度提供了“廣東經驗”。推進難度越來越大，速度相對緩慢不容忽視的問題同樣不容忽視。
2019年，深入推進“三舊”改造三年行動方案（2019－2021年）出臺，十載舊改站上新的起點。未來的“三舊”改造要往哪裡走？能否迎來新的突破？
專題撰文 信息時報記者 奚慧穎
憶當年：
為破“無地可用”開啟舊改
改革開放前沿再領風氣之先
有業內人士曾指出，改革開放以來，我國的各種資源按照市場經濟規律重新組合，短缺的土地資源如何得到合理高效利用，如何與城市持續發展相協調，已經成為當前經濟生活中的主題。隨著經濟持續快速發展和城市規模的不斷擴大，土地資源利用問題也日益突出。
2009年，廣東省已經連續23年經濟總量排名全國第一。在經濟高速發展的同時，也消耗了大量的土地資源，粗放的土地利用方式已難以為繼，土地資源供求矛盾日益突出，嚴重製約可持續發展。如何大力推進節約集約用地，千方百計盤活存量土地，統籌保障發展和保護資源，成為了重大課題。
一向敢為人先的廣東，將在節約集約用地方面為全國探索出一條新路——“三舊”改造。
2009年，《廣東省人民政府關於推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》橫空出世，“三舊”改造正式開啟。以土地開發程度較高、“三舊”分佈相對集中的珠江三角洲地區為重點，
2010年，省領導在談到“三舊”改造時曾表示，廣東經過改革開放30年的快速發展，再加上過去的粗放式增長，土地效率利用不高，珠三角土地已經到了極限，面臨“無地可用”的現狀。但另一方面，又存在大量的舊城區、舊廠房、舊村莊。“三舊”改造正有利於破解土地資源的難題。
廣東省房地產協會專家委員黎文江給記者算了一筆賬：香港土地總面積約1107平方公里，己開發建設土地大約270平方公里，佔總面積約24%。深圳土地總面積1997平方公里，已開發建設土地800多平方公里，佔總面積己超過40%。廣州土地總面積7434平方公里，己開發建設面積大約1700平方公里，佔總面積約23%。廣州為何沒能取得更高的GDP？
黎文江說，造成上述結果的原因，是廣州在己開發的1700平方公里之中，有500平方公里“三舊”土地，很多都是停產或廢棄的舊廠，或者雜亂的城中村，給全市的產值拖了不少後腿。廣州非常需要“三舊“改造的策略來盤活低效用地，提升單位產值，並且改變城市面貌。
看成績：
10年投入改造資金1.48萬億元
完成改造面積近46個珠江新城
2010年9月27日這天，廣州首個整體改造城中村——獵德村正式啟動回遷，近7000村民開始陸續回遷至復建區村民安置房。從2007年拍賣，到2009年回遷，不過短短3年時間。作為房企合作參與的廣州城中村改造試點項目，合景泰富與富力地產、新鴻基合作開發的獵德村項目已經被寫入了廣州舊改成功案例。
實際上，舊村改造是否由開發商介入，並非一成不變。黎文江說，在前“三舊”改造時代，由於涉及面廣、利益協調難等原因，也發生過一些糾紛，廣州一度“叫停”開發商參與，舊村改造一度不允許開發商參與。
2009年，“政府引導，市場運作“的開發模式被寫入《廣東省人民政府關於推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》。政府統一組織，制定專門政策，充分調動政府、集體、土地原使用權人及相關權利人的積極性，吸引社會各方廣泛參與，實現多方共贏，確保國有、集體資產的保值、增值。在按市場化運作的同時，同時，政府要正確引導，加強監管，確保改造規範推進。
隨著獵德、琶洲、楊箕的陸續成功，也讓舊改項目成了各大房企爭相奪取的“香餑餑”。
2009年以來，廣東省在全國率先開展“三舊”改造工作，在盤活存量土地資源、保障經濟社會發展方面發揮了積極作用，為國家建立城鎮低效用地再開發制度提供了“廣東經驗”。至2019年8月底，全省共實施改造73.59萬畝，完成改造42.58萬畝，面積相當於45.85個珠江新城；投入改造資金1.48萬億元，節約土地約18.88萬畝。
作為省會、三舊土地眾多的廣州也取得了亮眼的成績。自廣州開展“三舊”改造工作以來，截至2019年8月，全市已批覆舊村46個、22平方公里，已完工9個、在建21個、前期16個；舊廠323個、18平方公里，已完工105個、在建141個、前期77個。全市城市更新項目已累計完成固定資產投資約3038億元。
找問題：
改造前期耗費數年時間
是什麼在減緩廣東舊改的進度？
今年9月，被不少媒體稱為 “九年磨一村”的廣州冼村改造新方案終於出爐，珠江新城核心區東側的城中村將徹底融入CBD。冼村是廣州中心城區所剩不多的城中村之一，也是珠江新城最後一個城中村。雖然2010年已啟動改造，但直到2018年第一批迴遷戶才拿到新房鑰匙。
早在2009年底發文的《關於廣州市推進“城中村”（舊村）整治改造的實施意見》中，曾提出“力爭用10年時間基本完成本市在冊的138條‘城中村’的整治改造任務”，其中的52條全面改造的城中村則力爭用3至5年的時間基本完成改造任務，包括大家耳熟能詳的楊箕、琶洲、獵德、冼村、石牌、瀝滘等。但如今看來並沒有盡數完成。
是什麼拖慢了“三舊”改造的進度表？10年的時間裡，“三舊”改造有力促進了廣東省的高質量發展和生態文明建設，但也存在一些地方推進積極性不高、配套政策不完善、系統性的倒逼激勵機制尚未形成等突出問題，導致推進難度大，速度相對放緩。
對此，黎文江指出，如今土拍掛牌價居高不下，開發利潤越來越“薄”，不少開發商將目光投向了存量用地。但開發商與村集體之間，村民彼此之間利益複雜，光在前期籌備階段就要“交鋒”很多次。即使最後選定了合作企業和改造方案，也很難照顧到所有村民的要求。之前也存在舊改項目因為個別“釘子戶”而長拖不決。他認為，政府可以從中更多地發揮協調作用。
有開發商認為，應當明確區政府為片區更新的第一責任主體，對納入改造計劃的項目進行分類分級的精細化管理，連片更新條件成熟的項目優先推進，“三地”（即邊角地、夾心地、插花地）和徵地矛盾突出的項目暫時納入片區長期更新規劃，成熟一個改造一個，避免把改造合作企業拖進無盡的“拉鋸戰”。
也有企業表示，希望獲得更多的政策鼓勵。如借鑑深圳經驗，建立靈活的容積率測算機制，制定基礎容積和可變容積的測算標準，對更新改造中的超規劃教育、醫療、環境等公共資源供給進行容積獎勵。如果能夠適當放寬更新改造項目盈利空間，完善土地更新增值收益共享機制，更能夠調動土地權屬人和開發商的積極性。
求解決：
從“三舊”改造辦到“天下第一局”
推動成片連片改造
10年裡，如何解決“三舊”改造中的痛點難點，廣東做了不少有益嘗試。
2014年12月，廣州機構改革方案公佈，將廣州市“三舊”改造工作辦公室的職責、市有關部門統籌城鄉人居環境改善的職責整合劃入廣州市城市更新局。這也是全國第一個城市更新局，曾被媒體譽為“天下第一局”。
從“三舊”改造到城市更新，產生變化的不只是一個名頭。發佈於《城市規劃學刊》的文章《從“三舊改造”到城市更新——廣州市成立城市更新局之思考》就指出，相比“三舊辦”這個臨時機構，城市更新局是一個正式的政府職能部門，意味著城市更新成為城市發展新常態，有相當積極的現實意義。
發表於《中國土地》的文章《從“三舊”改造困境看城市更新——以廣州市為例》則寫道：隨著城市發展轉型與空間功能優化,以土地指標挖潛為指導的"三舊"改造模式已不能滿足城市綜合環境容量提升的需求,亟須在城市低效用地再開發的基礎上全方位推進城市更新。
一座城市的更新改造的工作會涉及到方方面面的部門，不是一個部門能完成的。該文還指出，從“三舊”改造到城市更新，不僅需要內涵理解和理念提升，更要重視其制度創新和平臺架構，且應當通過立法賦予其必要的行政權利。
實際上，城市更新局梳理總結了廣州目前的三舊土地，劃分片區，制定年度改造計劃和具體舊村舊城舊廠的改造方案，並進行分工協調，讓其他各個部門按照分工協作把工作做好。
2019年1月，根據《廣州市機構改革方案》（穗字〔2019〕1號）相關安排，廣州市城市更新局已被撤併，相關職責劃入新組建的廣州市規劃和自然資源局。“天下第一局”已成歷史，但留下的成績依舊影響著如今的城市建設。
《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法》《關於進一步規範舊村合作改造類項目選擇合作企業有關事項的意見》《廣州市城市更新安置房管理辦法》……從成本核算到企業選擇再到安置房管理，針對“三舊”改造中的種種事務，4年多的時間裡，廣州市城市更新局出臺了大量政策規範，為城市更新奠定了基礎。
經由城市更新局發佈的年度城市更新計劃，也為每個舊改計劃列出了時間表。由該局起草的《關於深入推進城市更新工作的實施細則（徵求意見稿）》中，創造性地提出了“推進成片連片改造”的方法，成片連片改造項目還可進行土地置換。目前，該《實施細則》已經於今年4月印發實施。今年也將重點推進棠湧、石壁等片區成片連片更新改造。
2018年，《關於深入推進“三舊”改造工作的實施意見》出臺，對多年舊改中遇到的阻力和問題“見招拆招”。對於拆遷矛盾糾紛是這一困擾“三舊”改造工作加快推進的“頑疾”，《實施意見》規範了對集體建設土地流轉對象以及國有土地及其上蓋物業承租人的補償操作，即主要根據合同雙方的約定進行補償，對補償標準存在爭議的，採取民事訴訟途徑解決。
探未來：
新政著力解決“規劃調整難”“報批手續多”
未來投資5000億元以上
2019年9月，《關於深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》《廣東省深入推進“三舊”改造三年行動方案（2019－2021年）》陸續出臺，制定了總目標：至2021年，全省新增實施“三舊”改造面積23萬畝以上，完成改造面積15萬畝以上，投入改造資金5000億元以上（社會投資約佔85%，市縣級財政投入約佔15%）等，在節約集約用地方面繼續走在全國前列。
《指導意見》聚焦當前各地反映的“三舊”改造入庫門檻高、規劃調整難、稅費負擔重、土地徵拆難等重點難點堵點問題，堅持問題導向和系統思維，提出19條針對性的改革措施，可概括為“兩創新三支持四強化”。“兩創新”更是讓人眼前一亮。
針對“規劃調整難”的一大變化是“創新規劃管理制度”。與現行規劃制度充分銜接，允許編制“三舊”改造單元規劃作為項目實施依據，推動解決修改控制性詳細規劃程序複雜、耗時長的問題。並且優化建設用地規模調節機制，適當放寬規劃修改門檻，推動解決部分用地因不符合規劃而無法實施改造的問題。
同時，簡化用地報批手續，優化微改造項目涉及規劃、用地、建設、消防、商事登記等行政審批手續辦理流程，提高審批效率。還將通過推行區域評估制度，進一步縮減單個改造項目辦理壓覆重要礦產資源、節能、環境影響、地質災害危險性、地震安全性等相關評估所需時間。
齊發力：
各地市紛紛出臺城市更新新政
審批時間最快壓縮到3個月
在10年這個節點上，城市更新也面臨著新的形勢、新的任務和新的挑戰。廣東省不少地市的城市更新政策也需“更新”。 今年4月19日，《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》印發實施，包括舊村莊全面改造、加大國有土地上舊廠房改造收益支持、成片連片改造、城市更新微改造等八個方面，涵蓋了城市更新工作的各領域各階段。
廣州市《細則》鼓勵採用先收購房屋後回購的方式實施補償，本村村民可按照人均建築面積50平方米的標準、建安成本回購住房。規定時間內完成簽約的最多給予25平方米回購住房獎勵，即每人最多可回購75平方米住房。
今年6月11日，深圳市規劃和自然資源局正式印發《關於深入推進城市更新工作促進城市高質量發展的若干措施》。
針對擬進行拆除重建的城中村，深圳市《若干措施》提出要進一步規範集體資產管理，嚴禁開發企業私下進駐城中村及私下倒賣，降低改造成本和社會風險。涉及以集體資產為主的城市更新項目，原農村集體經濟組織繼受單位應在區政府監督下，以公平公正、民主透明為原則，通過公開招標方式選擇市場主體，杜絕少數“村官”與開發企業操縱集體決策，保證村民真實意願得到體現。
9月12日，珠海市政府印發《珠海市城市更新項目地價計收辦法》，將城市更新項目地價按照舊廠房、舊村、舊城鎮、“三地”及補公五個類別，結合更新類型、更新方向等區分不同情形予以計收。
值得注意的是，“三舊用地”數量眾多的廣州市黃埔區，在城市更新之路上也邁出了堅實一步。9月10日，黃埔區、廣州開發區發佈“城市更新10條”。為確保“改得快”，將試行舊村改造項目實施方案“先簽約、後批覆”。建設審批環節“流程再造”，試行容缺並聯審批，從現行審批流程60項壓縮為3項，審批時間最快將從1年半壓縮到3個月。
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