馮奎 國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員、學術委員會秘書長
近日，國家有關部門發佈了《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下簡稱《重點任務》），提出繼續加大戶籍制度改革力度，大幅放寬城市落戶要求。這項工作具有深遠的意義。
戶籍改革推動都市圈成長
今年的《重點任務》與往年的重點任務，特別是與2014年發佈的《國家新型城鎮化規劃（2014－2020 年）》相比，有明顯的變化。
一是戶籍改革重點指向大城市。5年前的重點是要求放開對小城鎮和小城市落戶限制，現在提出放開放寬大城市落戶限制。
二是戶籍改革的態度更加積極。《重點任務》針對不同類型的大城市，分別提出“全面取消落戶限制”“全面放開放寬落戶條件”等要求。
三是相關配套措施更加具有針對性與可操作性。比如《重點任務》中對現代化都市圈建設的要求符合中國城鎮化的階段發展規律，將對人口、土地要素的集聚發揮更大作用。
有人認為，這次戶籍改革說明中國正式走上了大城市發展道路，但這樣的判斷並不準確。中小城市與小城鎮已全面放開戶籍，當前城鎮化的難點與突破點是部分大城市及以上規模的城市還有戶籍限制。特別是一些舉家遷徙並在大城市生活就業的農民工得不到完整的基本公共服務，這會影響到他們在城鎮生活的長期預期，導致城鎮化拉動消費的潛力得不到充分釋放。
更重要的是，大城市的現行戶籍制度管理對人口的流動和就業造成了阻隔，影響到社會穩定。因此，我認為，城鎮化的重點任務聚焦於大城市，是由這個階段城鎮化的現實情況決定的，並沒有真正改變十八大以來確立的城鎮化道路，沒有否定中小城市和小城鎮發展的重要性。
政策層面的變化對人口流動、城市空間結構會有積極影響。大城市積聚人口的速度會加快；以核心城市為引領的都市圈、城市群會加速形成；小城鎮、特色小鎮將與大城市、特大超大城市形成更加密切的聯繫。總體而言，多種力量的推動將使城鎮化進入城市群、都市圈時代，大中小城市協調發展的能力將比以前有所增強。
如何看待城鎮化的“緩釋”模式
對於這次城市落戶的措施，有人認為戶籍改革還不夠徹底，力度也遠遠不夠。一些專家學者希望一夜之間放開所有限制，允許人口完全自由流動。
從長期來看，人口的自由流動應該是前進的方向。但事實上，受各種因素影響，中國在戶籍上一直採取的是漸進式的政策，這種政策兼顧了發展過程中多方面的限制條件。上世紀80年代逐步放開小城鎮落戶限制，現在開始全面放開大城市的落戶，但對於超大、特大城市仍然執行較為嚴格的規模標準。我們看到，中國城鎮化展現出來的是“緩釋”模式，即城鎮化的壓力與相應的活力是漸進式的，會緩慢地得到釋放。
這種模式使中國的城鎮化呈現兩面性，一面是中國沒有出現大範圍的貧民窟，城鎮化過程相對平滑，城鄉改革基本穩定；另一面是大城市的包容性還不夠，戶籍制度導致勞動力要素流動不暢，對經濟增長、城市消費的促進作用沒有完全發揮。這其中平衡的度非常關鍵。而現在確實到了需要綜合判斷城鎮化的潛力並決定應該以何種節奏來引導城鄉人口流動與佈局的時候。
具體到個別超大、特大城市，特殊性更多，戶籍放開要考慮到這些城市的自然條件、基礎設施、公共服務的承載力，也要考慮城市治理的能力，避免城市短時間陷入癱瘓，影響城鎮化進程。
由此，評價城鎮化需要綜合性地加以考量，至少要評估四個方面的“量”。
首先是數量和質量。前些年農業轉移人口每年達到2000多萬人，近些年每年仍有1000多萬人。過量人口留在農村的時間越長，中國離現代化的時間就越久。但是隻追求數量也是不行的，上億農民工已經進入城鎮，卻還沒有完整享受到基本公共服務，這就出現了城鎮化質量不高的問題，變成了“半城鎮化”“假城鎮化”。
其次是增量和存量。如果每年農業轉移人口的數量不保持一定的增量，就會加大轉型期城鄉治理的難度，帶來極高的成本。但是如果只注重增量，沒有處理好已經在城鎮裡生活、就業的這些人的市民化問題，這些人就可能成為城市裡新的貧困群體，這對經濟和社會發展都非常不利。因此，既要保持一定的增量，還要很好地解決存量。現在就處在這樣的關鍵時期。
鼓勵多元主體參與公共服務供給
未來一段時間，可以預見的政策影響是：放開放寬戶籍後，大城市公共服務會面臨壓力。一方面部分大城市確實面臨著較多人口進城的情況，尤其是那些城區還有幾十萬甚至上百萬暫住人口的城市；另一方面，城市的基本公共服務有數量與質量的要求。對於這些基本公共服務，中央與地方的支出責任已經明確，要以標準化促進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化。
大城市提高公共服務能力，要抓住三股力量。
一是上級政府考評引導的力量。重點應該放在考評地方政府在教育、衛生、醫療、社會保障等方面的努力。上級政府要用好考評這個指揮棒，指揮地方把有限的財力轉移到為市民提供基本公共服務上去。
二是監督的力量。教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務和市民生活密切相關，這些民生問題也需要社會輿論、民主黨派等發揮監督作用，這可以對政府部門形成一定壓力。
三是市場化的力量。這是從供給側增加基本公共服務的根本之舉。要動員越來越多的企業和社會組織參與供給公共服務。提供基本公共服務的責任主體是地方政府，但是供給行為的主體不是隻有政府部門。如果多元化的組織參與進來，基本公共服務的數量就會增加，質量也可能提升。
戶籍改革不會造成房價大幅上漲
城鎮化政策與房地產密切相關，那麼放寬戶籍會不會導致房地產價格大幅上漲？
此次《重點任務》的發佈，特別是放開放寬戶籍的政策，長期來看對房地產的健康發展是一個重要利好。一方面，這會加快農業轉移人口進城落戶，穩定他們在城鎮生活、就業、投資的長期預期，有利於增加購房消費；另一方面，戶籍放開，特別是以核心大城市為引領形成的都市圈、城市群，有利於形成規模經濟、範圍經濟，有利於增強經濟發展的韌勁，增加抵禦風險的能力。國外一些案例表明，都市圈房地產的穩定性相對會強一些。
但確實要警惕一些房地產商的推波助瀾。他們認為這次政策會引起房地產格局的根本變化，房地產又會進入到一個大發展的時代。這種看法高估了戶籍制度改革對房地產的影響。
首先，國家關於房地產調控的基調沒有變，房子是用來住的，不是用來炒的。房價過高增加了進城人口的落戶成本，將會阻礙而不是促進城鎮化。因此，越是推進城鎮化，政府部門越是會防止房價過快上漲。不排除一些地方會採取調控手段，控制房價過快上升的局面。
其次，戶籍制度改革是一個趨勢性政策，會引導人們更加理性地看待城鎮裡的住房消費行為。有的人會買房，有的人會租房，有的人還會先租後買。隨著各類政策包括集體土地建設租賃房政策的實施，住房供給的壓力會降低。在預測到人口進城有一些正向因素的同時，也要看到總人口的減量趨勢，這將會部分衝抵購房消費力量。
第三，戶籍放開以後，城市之間的流動人口會越來越多。從長遠來看，只有城市競爭力足夠強，才能吸引人、留住人。國際上城市發展的普遍現象是：流動人口多的城市，市民租賃住房的比例高一點，商品房買賣和持有的比例則低一點。
最後，要看到少數大城市直接面臨人口流失的可能。從城市人口現狀來看，大城市之間的差別是顯著的。全國大城市戶籍放鬆放寬，城市之間的競爭將會進一步加劇，有的城市增加人口，有的城市會減少人口。建立在人口判斷基礎上的房地產投資與消費行為就應更加理性。
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