最高法院的判決對政府徵收國有土地和房屋的補償原則、補償標準、補償程序等問題作出了詳細論述，值得仔細研讀，對行政機關、法院、當事人均具有極為重要的參考價值。
裁判要旨：有徵收必有補償，無補償則無徵收。徵收補償應當遵循及時補償原則和公平補償原則。補償問題未依法定程序解決前，被徵收人有權拒絕交出房屋和土地。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2016）最高法行再80號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）山西省安業集團有限公司，住所地山西省太原市雙塔西街50號。
法定代表人衛寶麟，該公司董事長。
委託代理人王俊傑，山西慧科律師事務所律師。
委託代理人潘雪林，山西省安業集團有限公司工作人員。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）山西省太原市人民政府，住所地山西省太原市新建路69號。
法定代表人耿彥波，該市市長。
委託代理人孟學俊，山西省太原市人民政府法制辦工作人員。
委託代理人郭家棟，山西省太原市國土資源局工作人員。
再審申請人山西省安業集團有限公司（以下簡稱安業公司）訴山西省太原市人民政府（以下簡稱太原市政府）收回國有土地使用權決定一案，不服山西省高級人民法院（2015）晉行終字第50號行政判決，向本院申請再審。經聽證審查後，本院於2016年5月24日作出（2015）行監字第2102號行政裁定,決定提審本案。提審後，本院依法組成由審判員耿寶建、代理審判員李緯華、代理審判員周覓參加的合議庭，對本案公開開庭進行了審理。安業公司委託代理人王俊傑、潘雪林，太原市政府委託代理人孟學俊、郭家棟到庭參加訴訟。現已審理終結。
一、二審法院查明以下主要事實：安業公司於2004年4月和2005年10月先後辦理了雙塔西街162號的《國有土地使用證》，並於2006年3月1日辦理了《房屋產權證》。太原市政府為實施解放南路長治路改造道路建設，於2014年4月4日發佈並政收告〔2014〕018號《太原市人民政府為實施解放南路長治路改造道路建設涉及收回迎澤大街以南，中心街以北部分國有土地使用權的通告》（以下簡稱《通告》），並公示於2014年4月10日《太原日報》、山西省太原市國土資源局網站收地專欄。該《通告》告知各有關單位和住戶，市政府決定收回解放南路長治路道路建設所涉及87個單位776.85畝的國有土地使用權。涉及的單位和住戶自通告發布之日起15日內帶有關土地手續到太原市國土資源局辦理土地使用權註銷手續；逾期不交回的，將予以註銷。《通告》載明所涉安業公司兩幅土地的面積分別為7.77平方米、741.73平方米，共749.5平方米。安業公司對《通告》不服提起本案訴訟，請求依法撤銷太原市政府收回其國有土地使用權的行為。
一、二審法院認為：太原市政府於2014年4月4日發佈《通告》，決定收回解放南路長治路道路建設所涉及87個單位776.85畝的國有土地使用權，有明確的南北界線、涉及單位和收回土地面積。收回通告區域內的國有土地，是為實現城市規劃而實施道路建設改造工程，屬於因公共利益需要使用土地。根據法律規定，經有權機關批准，人民政府可以收回國有土地使用權。《通告》發佈前，相關單位辦理了用地規劃手續，並報請太原市政府批覆同意，其收回程序符合法律規定。根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的規定，依法收回的國有土地，可直接辦理註銷登記。因此，《通告》中有關土地使用權註銷事項的內容並不違反法律規定。太原市政府收回安業公司依法取得的國有土地使用權，應當依照法律規定予以補償。《通告》中也明確，收回上述國有土地使用權涉及的拆遷補償事宜按照有關規定依法進行。2014年4月10日《通告》公示後，即於5月7日決定該項目暫緩實施，故未能實際開展補償工作。安業公司認為太原市政府在作出通告前必須落實補償的主張沒有事實和法律依據。據此，一審法院判決駁回安業公司要求撤銷太原市政府並政收告〔2014〕018號行政徵收決定的訴訟請求。安業公司不服，提起上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。
再審申請人安業公司在向本院提出的再審申請中請求撤銷山西省高級人民法院終審判決。理由有：第一，太原市政府在補償事宜均未落實的情況下，直接作出收回土地使用權的決定屬於程序違法；第二，國有土地使用權收回的主體是人民政府的土地行政主管部門，太原市政府作為地市一級的人民政府直接作出收回國有土地使用權的決定，屬於濫用行政權力；第三，收回國有土地使用權必須符合土地利用總體規劃和城市總體規劃，同時規劃手續的辦理須經論證會、聽證會或者其他方式徵求專家和公眾的意見，修改規劃的應當依法辦理審批程序報批。本案中，太原市政府在道路改造的規劃手續未經法定程序辦理的情況下即直接決定收回國有土地使用權，屬於程序違法；第四，《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規均規定，土地使用權在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回。太原市政府的收地行為顯然與法律規定的'特殊情況'不符，收地決定作出至今已有兩年之久，而道路改造項目並未開工建設，顯然與我國依法行政、合理行政的基本原則相違悖；第五，根據正當程序原則以及相關法律規定，國家行政機關在作出涉及公民、法人或者其他組織切身利益的決定前，應當告知相對人決定的事實、理由和依據，並聽取當事人的陳述和申辯，作出行政決定後，應當將該決定書面送達行政相對人。太原市政府自始至終沒有向安業公司送達收回國有土地使用權的書面決定，也沒有告知收回國有土地使用權決定的任何事實、理由和依據，更沒有聽取安業公司的陳述和申辯，取而代之的是僅僅在太原市國土資源局網站收地專欄以通告的形式公示了收回安業公司土地的面積共計749.5平方米（具體四至範圍不清）。綜上，太原市政府的行政行為明顯程序不當，屬於違法行政。原審法院判決駁回安業公司的訴訟請求不當，應依法予以撤銷。
再審被申請人太原市政府答辯稱：根據《土地管理法》第五十八條的規定，為公共利益需要使用土地的，土地行政主管部門經有權機關批准，可以收回國有土地使用權。太原市政府作出收回國有土地使用權的決定，主體適格，系在法定權限內作出。太原市政府對收回道路改造區域內的土地使用權作出通告，並在媒體進行了公示，作出收回國有土地使用權的決定，事實清楚，程序合法。根據《土地登記辦法》的規定，依法收回的國有土地可以直接辦理註銷登記，太原市政府要求包括安業公司在內的有關單位及住戶自通告發布之日起15日內辦理土地使用權註銷手續，逾期不交回的，將予以註銷，符合法律規定。請求駁回安業公司的再審請求。
在本院對本案的聽證審查和庭審中，雙方當事人對原審判決認定的主要事實均無異議，本院予以確認。但在本案再審庭審中，再審被申請人太原市政府表示，原審判決認定'2014年4月10日《通告》公示後，即於5月7日決定並公告該項目暫緩實施'，系一、二審法院根據相關證據認定的事實，目前雖然相關報紙已經公開報道過暫緩實施該項目，但太原市政府及相關職能部門並未作出暫緩實施的書面決定。
本案審理過程中，根據本院要求，雙方當事人曾多次協商解決本案糾紛，但未達成一致意見。
本院認為：有徵收必有補償，無補償則無徵收。為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，國家可以依法收回國有土地使用權，也可徵收國有土地上單位、個人的房屋；但必須對被徵收人給予及時公平補償，而不能只徵收不補償，也不能遲遲不予補償。通常，徵收決定應當包括具體補償內容，因評估或者雙方協商以及其他特殊原因，徵收決定未包括補償內容的，徵收機關應當在徵收決定生效後的合理時間內，及時通過簽訂徵收補償協議或者作出徵收補償決定的方式解決補償問題。徵收補償應當遵循及時補償原則和公平補償原則。國家因公共利益需要使用城市市區的土地和房屋的，市、縣人民政府一般應按照《國有土地上房屋徵收與補償條例》（以下簡稱《徵補條例》）規定的程序和方式進行，並應根據《國有土地上房屋徵收評估辦法》和《城鎮土地估價規程》等規定精神，由專業的房地產價格評估機構在實地查勘的基礎上，根據被徵收不動產的區位、用途等影響被徵收不動產價值的因素和當地房地產市場狀況，綜合選擇市場法、收益法、成本法、假設開發法等評估方法對被徵收不動產價值進行評估，合理確定評估結果，並在此基礎上進行補償。對國有土地上房屋所有權人補償內容已經包含了國有土地使用權補償的，對同時收回的國有土地的土地使用權人不再單獨給予補償。對被徵收不動產價值評估的時點，一般應當為徵收決定公告之日或者徵收決定送達被徵收人之日。因徵收人原因造成徵收補償問題不合理遲延的，且被徵收不動產價格明顯上漲的，被徵收人有權主張以作出徵收補償決定或者簽訂徵收補償協議時的市場價格作為補償基準。被徵收人對徵收補償決定或者徵收補償協議所確定的補償金額和其他內容有異議的，可以依法提起行政訴訟。徵收機關依法辦理相關提存等手續並書面告知被徵收人領取補償款項、使用安置房屋等內容的，被徵收人無法定正當理由拒絕領取的，徵收機關對訴訟期間被徵收財物價格上漲而形成的損失不承擔補償責任。
本案中，因實施道路建設改造工程的需要，太原市政府與相關職能部門可以依法收回國有土地使用權，但應當遵循法定的程序和步驟並應依法及時解決補償問題。在本案中，太原市政府收回安業公司擁有使用權的749.5平方米土地時，既未聽取安業公司的陳述申辯，也未對涉案土地的四至範圍作出認定，尤其是至今尚未對安業公司進行任何補償，不符合《土地管理法》第五十八條、《中華人民共和國物權法》第四十二條第三款、《中華人民共和國城市房地產管理法》第六條以及《徵補條例》第八條、第十三條、第二十七條等規定的精神，依法應予以撤銷。但考慮到相關道路建設改造工程確屬公共利益需要，因此根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項規定，對太原市政府以《通告》形式收回安業公司749.5平方米國有土地使用權的行政行為應確認違法。今後如因道路建設改造實際使用安業公司相應土地，安業公司有權主張以實際使用土地時的土地市場價值為基準進行補償；安業公司也有權要求先補償後搬遷，在未依法解決補償問題前，安業公司有權拒絕交出土地。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項、第八十九條第一款第二項及《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第七十八條之規定，判決如下：
一、撤銷山西省高級人民法院（2015）晉行終字第50號行政判決和山西省太原市中級人民法院（2014）並行初字第43號行政判決；
二、確認再審被申請人山西省太原市人民政府並政收告〔2014〕018號《太原市人民政府為實施解放南路長治路改造道路建設涉及收回迎澤大街以南，中心街以北部分國有土地使用權的通告》中有關收回山西省安業集團有限公司749.5平方米國有土地使用權的行政行為違法；
一、二審案件受理費共計100元，由再審被申請人山西省太原市人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 耿寶建
代理審判員 李緯華
代理審判員 周 覓
二〇一六年七月二十八日
法 官 助 理 章文英
書 記 員 梁 卓
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