（原标题：如何理解《规则》关于监督检查和审查调查部门分设的要求？完善内控机制 加强权力制约）
《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《规则》）第十一条规定，纪检监察机关应当建立监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。市地级以上纪委监委实行监督检查和审查调查部门分设，监督检查部门主要负责联系地区和部门、单位的日常监督检查和对涉嫌一般违纪问题线索处置，审查调查部门主要负责对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索进行初步核实和立案审查调查。本条规定是党中央关于纪检监察机关内控机制建设要求的集中体现，据此构建起对监督执纪权力的制约和监督体系，而在市地级以上纪委监委实行监督检查和审查调查部门分设，则是这个制约和监督体系的主要内容。
纪检监察机关在党和国家权力体系中的特殊地位，迫切要求加强本机关内控机制建设。党的十八大以来，随着纪检监察体制改革的推进，纪检监察机关监督范围扩大、监督对象大大增加、权限也更加丰富了，与此同时，“谁来监督纪委”的问题更为引人关注。权力缺乏制约和监督必然带来腐败，古今中外概莫能外。《规则》的出台，就是把纪检监察机关的权力关进制度笼子，其中一个很重要的措施就是完善内控机制。
自1978年12月党的纪律检查机关恢复重建以来，纪检机关就围绕监督执纪权，不断加强内控机制建设。在恢复重建之初就分别设立纪律检查室和案件审理室，通过部门分设，构建起案件审理室对纪律检查室的调查结果进行独立审核的制约机制。此后，随着党风廉政建设和反腐败斗争力度不断加大，纪检机关查办案件工作不断加强，根据形势需要，从中央到地方各级纪委在原办公厅（室）承担案件统计工作基础上，纷纷组建独立的案件监督管理室，担负起对重要问题线索集中统一管理、组织协调、对依纪依法办案情况进行监督检查、督促办理等职责，构建起对监督执纪权行使全过程进行监督的机制。2017年1月通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，规定市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设。此后，很多地方进行了探索，特别是结合监察体制改革的推进，在纪检监察机关内部围绕监督执纪权力的行使，构建起监督检查、审查调查、案件监督管理和案件审理相互协调、相互制约的内控机制，将纪检监察机关的权力关进了制度笼子。
监督检查和审查调查部门分设是内控机制建设中的重要环节。作为党内监督和国家监察专责机关，纪检监察机关的基本职责归纳起来就是发现问题和处置问题，相对应就有了监督检查权和审查调查权。按照逻辑，内设机构及其相互关系的设计应该是围绕着建立对上述权力的行使进行有效制约和监督展开。但从1993年纪检监察机关合署办公直到推进“三转”的这二十多年中，纪检监察机关内设机构的设置带有浓厚的纪检和监察两种职能色彩。两个机关合署办公后，除纪检监察室、案件审理室、信访室等部门实现了整合外，执法监察室、监察综合室、纠风室及后来设置的效能监察室等都是原来监察机关的内设机构，负责政风监督；党风廉政建设室一直是纪委的内设机构，负责党风监督；纪检监察室则主要负责查办案件。这种机构设置不仅导致纪检监察机关职能发散，其权力行使也很难形成有效的监督合力。随后的“三转”要求聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，往监督执纪问责上转，于是在内设机构改革中，将党风廉政建设室、纠风室合并为党风政风监督室，负责党风政风建设的综合协调，撤销执法监察室和效能监察室，监督检查职能由纪检监察室行使。但问题随之而来，纪检监察室既行使监督检查权，又行使执纪审查权，权力过于集中，而且有联系地区或部门、单位，存在被监督对象拉拢腐蚀的风险，更重要的是，监督检查权和执纪审查权由一个主体行使，无法形成权力之间的有效制约和监督，导致出现了不少问题。过去几年，纪检监察机关查处了一些“内鬼”，在查处其违纪违法问题过程中，也发现了监督执纪权行使的关键点和风险点，并有针对性地设计了防范措施，监督检查和审查调查部门分设正是在这种背景下出现的。监督检查部门有固定的联系地区或部门、单位，负责日常监督，但没有对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题的审查调查权，被拉拢腐蚀的风险相对较小。审查调查部门实行一案一授权，监督对象平时不知道该去拉拢腐蚀哪一个审查调查室，同时审查调查部门又可以对监督检查部门的谈话函询工作进行检验和监督。与案件审理、案件监督管理部门的制约和监督相比，监督检查和审查调查部门分设真正深入到了监督执纪权的内部，将其划分成监督检查权和审查调查权，通过由两个不同的部门行使，形成两种权力的制衡。
监督检查和审查调查部门分设也是切实履行监督第一职责的现实需要。党的十八大以来，我们在全面从严治党的实践中深刻认识到常态化监督检查的重要作用，逐步形成“监督是纪检监察机关的第一职责”理念，两个部门分设对落实这种要求至关重要。以海南省纪委监委为例，从人员力量上讲，两个部门未分设时，纪检监察室编制也就7人，要负责监督的市县达到六七个，再加上审查调查职责，平时工作重心基本都放在调查核实问题线索上，监督检查工作处于“说起来重要、忙起来不要”的尴尬境地。实行两个部门分设，可以较好地解决人员力量过少、无力履行监督检查职责的问题。从权力性质上讲，监督检查权和审查调查权是两种不同的权力，行使的流程、采取的方法和手段、对权力行使者专业素养的要求也存在差异。作为监督检查部门，我们认为最重要的是广泛熟悉党内法规，掌握评判标准，否则就无法对一个地区、部门或单位党的领导、党的建设、全面从严治党是否存在不足或违规之处进行评判。在对公职人员进行监察时，要熟悉与监察对象行使职权相关的法律法规，否则也无法判别其履职行为是否违法。在尽可能全面地掌握相关党内法规和国家法律法规基础上，对监督对象的具体履职行为进行深入思考、评判，才能练就发现问题的火眼金睛。作为审查调查部门，接触到的问题线索已是监督检查部门、巡视组经初步判断存在问题的，有时甚至对是什么类型的问题、违反了什么规定都已有初步结论，作为审查调查人员，重要的是通过外围收集物证、书证、人证来初步确定审查调查对象问题的性质；通过强有力的思想政治工作，使审查调查对象知错认错或悔罪认罪。这要求审查调查人员具备较强的外调取证能力和审查谈话能力。在外调取证时，以审判为中心调查收集证据，要保证取证行为合法规范、证据与待证事实存在关联关系；在开展审查调查谈话时，能够用党的政策和策略来教育审查调查对象，最终教育感化审查调查对象。
（本文刊载于2019年第8期《中国纪检监察》，作者：海南省纪委监委 张思峰）
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