依據行政訴訟法第25條規定，檢察機關通過履行公益訴訟職能對行政機關開展監督分為兩個階段：一是履行訴前程序，對發現行政機關存在違法行為或沒有依法履行職責的，檢察機關應當先向行政機關發出訴前檢察建議，督促其依法履行職責。訴前程序是檢察機關提起公益訴訟的必經環節，體現了訴訟謙抑的價值取向，目的在於節約司法資源成本、提高行政執法效率。二是提起訴訟程序，對於檢察建議回覆期期滿後，行政機關未糾正違法行為或未依法全面履行職責，國家利益或社會公共利益仍處於受侵害狀態的，檢察機關應當依法提起行政公益訴訟。
在行政公益訴訟工作實踐中，檢察機關對訴前程序和提起訴訟程序關係的認識，主要是基於最高人民法院、最高人民檢察院《關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《解釋》）第5條的規定，即“基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機關所在地基層人民法院管轄”，認為訴前程序與提起訴訟均應由同一檢察機關負責，而不應由不同檢察機關分別進行。筆者認為，該理解是片面的，會限制上級檢察機關通過訴前程序對行政機關監督職能的有效發揮。不論從訴訟程序理論角度還是從檢察權運作規律角度來講，行政公益訴訟的訴前程序應具有相對獨立性，與訴訟程序可以相對分離。
首先，行政公益訴訟由檢察機關啟動，訴前程序是檢察機關自主決定的前置程序，雖然與訴訟程序前後相繼，但卻是法院審查檢察機關提起的公益訴訟是否符合受理的條件之一，它本身並不受制於訴訟級別管轄的規定。《解釋》第22條規定：“人民檢察院提起行政公益訴訟應當提交下列材料：……（三）檢察機關已經履行訴前程序，行政機關仍不依法履行職責或者糾正違法行為的證明材料。”據此，只要檢察機關在起訴前已經向行政機關發出了訴前檢察建議，即符合行政公益訴訟的受理條件，至於是由哪一級檢察機關發出的，是否與提起訴訟的檢察機關相一致，並非法院的審查範圍。
其次，檢察一體化原則要求檢察機關在行使檢察權過程中，要形成整體統籌、上下一體、統一行使的運作機制，這也是檢察權運行規律的內在要求。據此，行政訴訟法及《解釋》規定，各級檢察機關均有權對履行職責過程中發現因行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益和社會公共利益受到損害的情形開展監督，並未對履行訴前程序的檢察機關作出級別限定，更未對履行訴前程序的檢察機關應與提起訴訟的檢察機關相一致作出限制規定。在檢察一體化監督職能體系中，各級檢察機關在通過訴前程序監督無效的情況下，將案件移交有起訴權的檢察機關提起訴訟，是檢察權運行的內在要求。顯而易見，因為對基層以上檢察機關履行訴前程序的自我限定，必然使得上級檢察機關對在履行職責過程中發現的行政機關違法行為無法直接開展監督，容易導致大量檢察資源的浪費。
再次，賦予上級檢察機關通過訴前程序開展監督的職能，有利於排除地方干擾，強化監督效果。上級檢察機關通過訴前程序開展對行政機關的監督，一方面可以有效避免地方對基層檢察機關辦案的干擾，強化對下級行政機關的監督力度；另一方面能夠更有效地避免基層檢察機關對上級行政機關不便或者難以開展監督的窘境。同時，如果上級檢察機關在訴前階段已經介入案件辦理，那麼，在案件提起訴訟後，可以更好地對基層檢察機關給予辦案指導和支持，從而提升檢察機關整體監督效果。
綜上，應當釐清認識，確立訴前程序在行政公益訴訟中的相對獨立性；應當基於上級檢察機關發出訴前檢察建議的職能，構建上下一體、前後相繼的行政公益訴訟運行機制，最大限度地發揮各級檢察機關保護國家利益和社會公共利益的職能作用。（檢察日報 北京市檢察院第二分院檢察長 苗生明）
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