在本所投標某電力公司法律項目時，招標文件要求進行三項主題法律論證，本文系論證成果之一。目前，本所已經接到該公司的中標通知書。
2015年出臺的《中共中央國務院關於進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）正式拉開了我國新一輪電力體制改革的序幕。中國特色社會主義進入新時代，從電力行業來看，日益增長的電力需要與不平衡不充分的電力供給之間的矛盾越來越突出。為了進一步解決電力供給側不均衡的矛盾以及制約電力行業科學發展的深層次問題，國家發改委、國家能源局於2016年10月11日發佈《有序放開配電網業務管理辦法》進一步貫徹落實9號文件的精神、深化我國電力體制改革，鼓勵社會資本的有序投資。自2016年有序向社會資本放開配售電業務以來，國家發展改革委、國家能源局已經在全國範圍內批覆了320個增量配電業務改革試點，其中67個試點項目確定業主單位，由電網企業參與運營業主單位有38個，1我國已於2018年12月19日開始開展第四批增量配電業務改革試點項目的報請工作。
一、增量配電業務相關概念界定
增量配電業務的關鍵在於“配電”，2也即要發揮配電企業的市場主體地位，通過提升增量配電與優化存量配電的方式，積極促進配電投資業務的多種所有制以及多元化主體的發展，優化資源配置的效率。“增量配電”也即要擴大原有配電網業務以及增加配電網的範圍。《有序放開配電網業務管理辦法》第二條指出，配電網業務就是指滿足電力配送需要和規劃要求的增量配電網投資、建設、運營及以混合所有制方式投資配電網增容擴建。配電網原則上是指110千伏及以下電壓等級電網和 220（330）千伏及以下電壓等級工業園區（經濟開發區）等局域電網。2016年山西省發佈《關於印發的通知》明確，增量配電網資產包括兩部分：一是對於歷史形成的，國網山西省電力公司和晉能集團有限公司以外的存量配電網資產，可視為增量配電業務；二是納入配電網年度建設計劃中，電壓等級在110千伏及以下的新增配電網。
二、增量配電業務項目業主採購方式的法律分析
根據《關於進一步推進增量配電業務改革的通知》(發改經體〔2019〕27號)第一條第一款的規定，對於新增增量配電業主的確定應當適用《招標投標法》以及《招標投標法實施條例》的相關規定進行確定。
根據《招標投標法》第十條規定，招標分為公開招標和邀請招標，其中公開招標是指招標人以招標公告的方式邀請不特定的法人或者其他組織投標；邀請招標是指招標人以投標邀請書的方式邀請特定的法人或者其他組織投標。招標人採用公開招標方式的，應當發佈招標公告；招標人採用邀請招標方式的，應當向三個以上具備承擔招標項目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發出投標邀請書。《政府採購法實施條例》第七條也作出了界定，規定政府採購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，採用招標方式採購的，適用《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例；採用其他方式採購的，適用政府採購法及本條例。
按資金來源分類，可分為政府採購招標和非政府採購招標。有學者認為增量配電試點項目業主採購行為的本質是政府採購，其原因在於政府授予中選業主特許經營權，業主獲得在一定期限內對項目的經營權、收益權，即為政府採購行為中所支付的對價。3根據《政府採購法》以及《政府採購法實施條例》相關規定，政府採購可以採用：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源採購、詢價以及國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式。其中公開招標、邀請招標屬於招標方式，競爭性談判、單一來源採購、詢價以及國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式屬於非招標方式；競爭性磋商屬於國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式。
就實踐中已開展的增量配電業務試點項目業主採購方式來看，多數以《政府採購法》以及《政府採購法實施條例》進行指導，以《寧夏固原經濟技術開發區增量配電業務試點項目業主政府採購項目公開方式招標公告》為例，其招標文件中第一章即標明由《中華人民共和國政府採購法》、《中華人民共和國政府採購法實施條例》、《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部 87 號令）指導招標工作。但應當注意，在實踐中結合增量配電業務特點綜合考慮競爭性談判、詢價、競爭性磋商採購方式，應當除去單一來源以及評審過程中不足三家的情況，以滿足《招標投標法》關於發佈公告的方式邀請不少於應當向三個以上具備承擔招標項目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織的法律規定。
三、關於增量配電業務項目業主採購幾種具體方式的分析
王俏認為，競爭性磋商相比於招標以及競爭性談判更有利於解決產品繁雜、技術複雜、價格多樣的採購情形，提高工作效率和使用效益。4根據《國家發展改革委關於切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號），可以明確電力及新能源類：供電/城市配電網建設改造、農村電網改造升級、資產界面清晰的輸電項目、充電基礎設施建設運營、分佈式能源發電項目、微電網建設改造、智能電網項目、儲能項目、光伏扶貧項目、水電站項目、熱電聯產、電能替代項目等傳統基礎設施領域基礎設施建設屬於PPP模式重點項目推廣範疇。陳剛認為，採用競爭性談判和競爭性磋商方式選定PPP項目合作伙伴更符合PPP項目新模式的實際情況。
5《2017年江蘇省政府集中採購業務培訓專題報道》中就PPP項目特點方面指出，基礎設施的建設更在於運營，但是PPP項目運營方案基本是不確定的，多數項目是需要政府不斷與社會資本協商確定採購需求，因此其認為PPP項目更適合採用競爭性磋商方式。6《對增量配電試點實踐中幾個關鍵問題的認識》一文中提出特許經營是開展增量配電業務試點的更優選擇，其認為相比於傳統電網企業獨家經營模式下的經營權授權主體不明確、經營無期限限制、無違約處理及退出機制等特徵，特許經營模式更具有激勵與約束性，更能體現配電網公共產品的屬性。特許經營的適用範圍非常有限，強調自然壟斷性質和資源的稀缺性，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》規定中華人民共和國境內的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動，適用本辦法，其目的是為鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，與增量配電相關精神相得益彰。也有學者就增量配電特許經營提出，增量配電項目從屬於電力能源領域，政府採用特許經營模式開展該項目；且採用特許經營模式開展增量配電項目還能有效避免資源的浪費，提高效率，以保證預定經濟目標的達成，故其認為以特許經營模式開展增量配電項目是一個較為合理的選擇。 7
腳註：
1、劉亮.增量配電改革:矛盾與問題交織[J].大眾用電,2018,32(09):3-5.
2、馮永晟,史丹.增量配電改革與電力體制改革[J].中國能源,2018,40(12):25-32.
3、觀茶君. 對增量配電試點實踐中幾個關鍵問題的認識[J]. 中國電力企業管理, 2018.
4、王俏. 淺析競爭性磋商採購方式[J]. 中國招標, 2015(38):29-31.
5、陳剛. PPP項目的招標採購管理模式[J]. 中國招標, 2015(14):11-15.
6、政府採購信息網：http://www.caigou2003.com/zhengcaizixun/baozhiwenzhang/3193799.html，2017年9月7日。
7、鍾宇達. 以特許經營模式開展增量配電項目的合理性分析——基於法經濟學視角[J]. 法制與社會, 2017(32):91-92.
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