經濟觀察網 記者 餘娜 為防止600億光伏補貼缺口再次上演，國家主管部門正試圖打破各自為政的藩籬，而光伏產業新一輪發展的轉折或始於此輪新政鬆動之下。
2月18日下午，國家能源局新能源司召集50餘家企業代表舉行座談會，就2019年光伏發電建設管理相關工作徵求企業意見。次日下午，國家能源局繼續召開關於2019年光伏建設管理方案的第二次座談會。同日上午，全國工商聯新能源商會組織召開“光伏發電上網電價政策民營企業座談會”。
圍繞光伏補貼額度、規模管理辦法、上網電價等在內的光伏行業研討會頻頻召開，“競價定補貼，補貼定裝機”的光伏新政正呼之欲出。
經濟觀察網記者獲悉，上述會議明確提出2019年的光伏發電建設將採取“量入為出”的方式，以補貼額度來決定裝機量，從而改變“定規模、分指標”的傳統管理辦法，以及財政部、國家發展改革委、國家能源局“各自為政”導致補貼總量和裝機規模脫節的情況。而這一全新補貼管理方式的調整，也意味著2019年光伏發電管理將迎來重大機制變化。
600億補貼缺口
多數補貼往往出現在行業發展的初期階段，這是政府為了扶持其起步而快速實現市場化發展採取的戰略性手段。不過，補貼的目的終究是為了日後企業不用通過補貼也可以進行市場化生存。光伏產業亦是如此。
此前數年，在國內光伏發電市場高速增長的刺激下，光伏製造企業紛紛擴大產能，光伏製造產能過剩、產品和電站建設質量問題逐漸顯現。來自中國光伏行業協會的統計數據顯示，2018年光伏補貼缺口預計超過600億元，包括光伏、風電在內的可再生能源補貼缺口總額或超過1400億元。
而截至2017年底，國家能源局有關負責人給出的這一數據是455億元。這也意味著，短短一年時間光伏補貼缺口持續擴大，同比增長了30%，已經影響光伏產業的健康有序發展。
對於緣何形成如此鉅額缺口，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心首任主任、中國能源研究會可再生能源專業委員會主任委員李俊峰認為，這一方面由於相關主管部門徵收不到位，導致入不敷出；另一方面則是徵收額度未能隨可再生能源規模的擴大而提高。
“補貼來源是從可再生能源電價附加徵收，每年應徵收1000億元，但是徵收比例僅75%左右，年度欠收200多億元，長此以往就造成了歷史欠賬”。在李俊峰看來，可再生能源附加的額度沒有按照可再生能源法的要求及時調整，補貼出現缺口成為必然。
“在經歷種種變化之後，市場上參與各方也逐漸清醒的意識到，必須通過‘競價’來降低補貼強度，儘快甩掉補貼來保證行業的長遠發展。特別是一些光伏行業頭部公司主動要求降低標杆上網電價，進行全面競價。”中國新能源電力投融資聯盟秘書長彭澎指出。
競價“血拼”拿補貼
管理層希冀尋找財政補貼與行業發展之間的平衡，以此改變財政補貼缺口隨新能源裝機增長而被動擴大的局面。
據瞭解，此次新規或首次將戶用光伏單列並給予單獨規模，實施固定補貼額度0.18元單獨管理。而在2019年初，國家能源局剛剛發佈了國家補貼支持的戶用光伏年度裝機總量，並規定，由電網公司每月公佈上一個月的裝機量。當公佈的上一個月裝機量已突破總規模限制時，本月最後一天為本年度可享受國家補貼的戶用光伏併網截止時間，即戶用光伏有一個月緩衝期。
值得關注的是，戶用光伏之外，其他光伏項目實行分類管理，全面實施“市場競爭配置”，以“補貼額定市場規模”。其中，不需要補貼的項目由各省按平價低價項目政策組織實施（按1月18日19號文件執行）。需要補貼的項目則劃為五類，除戶用光伏外，還有扶貧項目、普通光伏電站（地面電站）、工商業分佈式光伏、國家組織實施的專項工程或示範項目。
除扶貧、戶用和原已批准的特殊項目外，分佈式和地面電站也將首次全部採用“競價”的方式獲取補貼指標。“分佈式和地面電站同場競技，把自己當兔子、小鹿肯定死路一條，因為對手都是大象老虎，每一個分佈式都應該是一隻螞蟻或者小鳥，低到塵埃，又驕傲到天際，才有生存的空間。”晶科能源控股有限公司副總裁姚峰對此解讀。
而在華創證券能源電力研究員王秀強看來，光伏競價模式的開啟或將倒逼全產業鏈技術進步，並加速光伏平價上網。“國內光伏行業規模化發展自2012年開始，一直延續行政分配資源模式，政府在指標管理、電價制定、補貼發放中起到重要作用”，他表示，自2019年起，能源管理部門擬改變光伏指標的分配方式，引入市場競爭機制，企業通過競價獲得補貼指標，一方面將引導補貼逐步下調，另一方面也將改變“撒胡椒麵”式的指標分配方式。對於開發企業而言，或將緩解財政補貼目錄難進、補貼拖欠的焦慮。
對此，中國光伏行業協會也稱，“採用競價形式公開進行，還可避免一些暗箱操作，有利於降低光伏項目的非技術成本，一批綜合實力較強，有競爭優勢的開發企業將從中獲益。”
“這是歷年來，最具市場意識的光伏政策文件，主管部門表現出了最大誠意，規則上是公平的。”姚峰評價。另據一位資深業內人士感慨，這是他見過最市場化、最合理、最不可能失控的補貼制度體系，不過令其擔心的是，政策延遲疊加上存量競價或使需求短期承壓。
來自中國光伏專委會的預測顯示，根據目前的進展，新政最遲約在2019年3月底出臺，第一輪招標也將在4-5月進行。如上述新政徵求意見得以順利實施，今年光伏裝機或超過去年總量。
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