美國總統富蘭克林·德拉諾·羅斯福（Franklin D.Roosevelt，1882年1月30日－1945年4月12日）在任期之內實行了一系列改革措施，旨在促進社會公平。這些改革措施很大程度上重塑了美國憲法。
一、非常政治與新政
美國憲法學家阿克曼提出了“非常政治”的觀念。他認為美國曆史上有三個非常政治時刻，分別是革命建國、內戰和新政。這些非常政治時刻刻畫了了美國這個自由國家的演進史。在阿克曼看來，每一個時刻都刺激了對於國家承諾的大規模反思，根本上改變了憲法的基本設計和目的。在這三個時期中，革命建國和內戰都經過了戰爭的洗禮，唯有新政是一場溫和的改良，而且新政是唯一沒有憲法文本變化的時期。但是阿克曼認為，到1937年，憲法的含義已經與1932年大大不同。他主張，這種變化來自於大量的民眾運動，與憲法的成文變化一樣。由於新政是由公眾批准的，像內戰一樣，所以阿克曼認為，新政完全合法。
新政的出現與所有歷史事件一樣，都並非突如其來，其理念受益於西奧多·羅斯福與伍德羅·威爾遜。美國的社會矛盾在20世紀初期已有所體現。為了解決兩極分化、勞資矛盾等問題，西奧多·羅斯福提出了新國家主義，主張聯邦政府幹預自由市場，保護勞工權利、保護自然資源等。同時，他還致力於反壟斷。但是當時的美國最高法院被稱為“洛克納時代”，堅持契約自由的理念，西奧多·羅斯福的主張受到了各方的抵制。
洛克納案發生在1905年。洛克納是一家烤麵包房的經營者，他因要求自己的工人每天工作超過10個小時而被控違反了紐約州的《麵包坊法案》。法院要求他要麼立刻繳納50美元的罰款，要麼就在監獄裡待上最多50天，直到全數繳納罰款止。洛克納不服兩級法院的輕罪判決，一直將自己的案子上訴到聯邦最高法院，終於得以勝訴，併成功推翻了紐約州的《麵包坊法案》。最高法院的多數派大法官認定，契約自由受憲法第14修正案的保護，州立法機構的法案對契約自由的限制理由不夠充分。在當時的美國，自由放任的理念根深蒂固，大多數人堅信“管得最少的政府就是最好的政府”。
1912年，伍德羅·威爾遜當選美國總統。1914年，威爾遜發表了題為《新自由》的演講，他的主張因而也被稱為新自由主義，其理念與哈耶克等人所主張的新自由主義不同。威爾遜試圖恢復把自由與人道作為政治活動的主導原則。他說：“我所關心的是人權，而不是財產權。財產是實現人道的手段；人道不是實現財產的手段。”在威爾遜任期之內，美國通過了憲法第16修正案，賦予聯邦國會徵收所得稅的權力。這一條本質上是通過擴大政府權力而實行再分配，從而使美國走上了福利國家的道路。
與西奧多·羅斯福和威爾遜旗幟鮮明的“主義”不同，富蘭克林·德拉諾·羅斯福是一個實用主義者。羅斯福的經濟政策傾向於意識形態無涉，如果說鄧小平樹立了“社會主義也可以有市場”的理念，那麼羅斯福就是樹立了“資本主義也可以有計劃”的理念。這種“解放思想”對美國後來的政策影響甚大，之後的美國總統往往根據經濟週期實行不同的宏觀政策，或左或右，適時的經濟政策使得美國自1929-1933年的大蕭條之後就沒有再發生類似的大規模危機。其實也有學者意識到了經濟方式與政治制度的分離。比如託尼·朱特在《沉痾遍地》中認為，資本主義不是一個政治制度，而是一種經濟生活方式，在實踐上可以和各種各樣的政體相結合。小施萊辛格在《羅斯福時代》中認為，羅斯福依然是自由主義的。羅斯福的新政實踐在羅爾斯那裡得到了理論昇華，羅爾斯建立了自由主義的民主國家分配干預理論。
二、經濟憲法秩序
新政所面臨的危機實際上是資本主義整體性的危機，而不僅僅是美國的問題。這種整體性危機主要體現為兩次世界大戰、社會主義的興起和納粹的當政。資本主義的民主政治不再像啟蒙時代的思想家們所宣稱的那樣是保障自由的有效形式。壟斷企業、權貴資本對民主制和經濟增長構成嚴重威脅，侵犯了自由和公平競爭。
以往的憲法理論主要關注於如何限制政治權力，卻忽視了經濟權力的增長對於公民自由的危害。經濟權力和政治權力一樣，一旦膨脹，都會造成對自由的威脅。這裡就出現了一個悖論，自由市場經濟有利於經濟發展、保障民權，造就一個自由社會，但是對經濟領域絕對的放任，勢必導致經濟權力的膨脹，大型私人公司成為經濟上的暴君，從而對弱勢群體的權益構成威脅。馬克思主義正是意識到了這一點。那麼如何在西方政治制度的框架內回應這個問題呢？羅斯福的理念與實踐為此提供了答案。那就是建立一個經濟憲法秩序，像對政治權力進行制衡一樣，對經濟權力進行制衡。經濟憲法秩序強調的是國家對經濟的干預。在私人自治的條件下，若想實現公正的利益平衡，必須保證在社會中各種力量達到平衡狀態。一旦缺少這個前提，平等的自由事實上就變為強者的權利。
經濟憲法秩序的核心是經濟民主。這裡主要是指宏觀制度層面的經濟民主，而非企業管理中的民主做法。正如西奧多·羅斯福的新國家主義所主張的，要使政府擺脫特殊利益集團的影響與控制，摧毀由大財富集團控制的“無形政府”，使財富成為國家的僕人而不是主人，將全體國民，而不是一部分人的利益置於政府的考慮之中。經濟憲法秩序是要使人民而非利益群體獲益。
經濟民主從宏觀制度方面來講包括三個層面。一是經濟決策的民主，即國家重要的經濟決策應通過民主協商的程序制定，如財政、稅收、金融、產業政策等應經由民主討論、理性協商的程序制定。這一點實際上與政治民主是相結合的，在西方的制度框架內已然實現，許多西方學者在論述國家干預的正當性時都是把這一點視作前提條件或理所當然。
二是經濟過程的民主，強調對於自由企業制度的保護。認為羅斯福的經濟政策就是政府幹預經濟，這是對羅斯福的誤解。羅斯福實際上更強調自由企業制度，通過反壟斷措施，限制經濟上的暴君，維護企業的自由競爭。在市場競爭中，總會出現一些大企業，甚至壟斷企業，這些企業會一定程度上抑制競爭。此時的政府幹預就是要限制這些大企業的權力，保護自由競爭。但是在自由競爭體制下，企業不應聽命於政府，而應聽命於消費者，根據市場情況自己做出決策。新政政府雖然全面介入了各行各業，但並不直接干預生產過程，主要是起到協調的作用。
三是經濟結果的民主，即重視平等，強調對弱勢群體的社會保障，保障他們的受教育權、工作的權利、接受醫療的權利、居住的權利以及獲得社會救濟的權利。這是羅斯福新政的核心內容，革新了西方國家對於國家、自由和權利的理解。
經濟民主同時也意味著政治民主。在建國之時，麥迪遜就強調了貧困者“過上舒適生活”對於抵抗“派系之惡”或政府中那些利己主義者能起到的重要作用。在麥迪遜看來，完善的政治進程，既會受到“極端富有”的威脅，也會受到“極度貧困”的威脅。在兩極分化的狀態下，貧困者是無力對抗既得利益者的，因而也就沒有真正的民主自由。羅爾斯也指出，假設的理想政體就是一種財產佔有的民主。因為，財產佔有的民主制度具有憲法調節的基本結構，能夠保證平等的政治自由的公平價值和公平的機會平等。羅爾斯認為，與通過再分配進行事後補償不同，財產佔有的民主制度將資本所有權的平等作為背景正義的一部分，提供事前的機會平等。目標在於將“社會作為自由平等公民之間的公平合作體系”。
在這裡，我們可以看到，羅斯福的新政自由主義並不等同於凱恩斯主義，認為羅斯福就是一個凱恩斯主義者，是一個誤會。羅斯福同樣實行了政府對於經濟的干預只是與凱恩斯英雄所見略同罷了。凱恩斯主義作為一種經濟學理論，說到底只是一種宏觀政策工具，在不同的國家背景下使用，其效果完全不同。而羅斯福的新政自由主義則是一種政治理念，正如羅斯福所言，新政的“政（deal）”意味著政府要採取糾偏行動。
經濟憲法秩序旨在建立法治市場經濟。一方面，致力於自由市場、自由企業和私人財產所有權。另一方面，以自由市場為基礎，通過私人行動和公共行動的共同努力來保護人們的社會經濟權利。
三、個人自由、社會經濟權利與政治權利
重視個人自由是各種形式的自由主義的基本特徵。新政自由主義重視四大自由：即信息自由、信仰自由、免於匱乏的自由和免於恐懼的自由。這是羅斯福1941年在美國國會做國情諮文演講時提出的。其中，信息自由的範圍比言論自由更寬泛，不僅針對個人自由表達的需求，而且對政府公共信息的公開提出了要求。信仰自由是基本的個人自由。免於匱乏的自由針對經濟安全而言，要保障個人基本的生計。免於恐懼的自由在當時的背景下針對國防安全而言，要保障國家安全，使人民免於恐懼不安。
四大自由中的前兩項屬於傳統的自由範疇，而後兩項則存在爭議，因為它們往往需要國家介入。但是根據阿瑪蒂亞·森和瑪莎·納斯鮑姆的理解，這四種自由都是保障了公民的基本能力。
四大自由中的後兩項與社會經濟權利有關，而保障社會經濟權利是新政自由主義的核心。1944年1月11日，羅斯福向國會演說了他的國情諮文。在演講中，羅斯福提出了後來被稱為“第二權利法案”的權利清單，具體內容包括：工作的權利（而非簡單地提供救濟金）、受教育的權利（實現權利的機會）、醫療的權利、居住的權利（與土地的權利不同）、獲得社會救濟的權利和自由公平競爭的權利等。這些可以歸結為體面的生存權。這是一個經濟權利宣言。
在新政自由主義的語境中，政治權利依然是公民政府的根本，也是經濟社會權利的保障，防止政治權力的膨脹，防止私人群體利用政治權力服務於狹隘的利益。
個人自由、社會經濟權利與政治權利三者的關係主要體現為自由與安全的關係。在霍布斯的契約建構中，安全乃是根本目標，為了求得安全，個人才毫無條件地服從主權者。安全是確保公民身份的物質前提。而在羅斯福這裡，他不僅關注身體上的安全，還關注經濟安全、社會安全和道德安全。經濟安全即防止經濟衰退、確保人民生活無憂，社會安全即防止社會動盪，道德安全即防止道德失範。而國內安全又是國際安全的基礎。安全的三個目標就是要實現國內安全、生活安全和社會保障安全。要做到安全，必須直面於公平問題的解決，因為不公平是不安全的根源。公平將導向於正義和人類真正的自由。正如阿瑪蒂亞·森所說，貧困的人不是自由的人。缺少充足食物或住處的人不可能很好地參與政治過程，因而也不可能保護他們自己的利益。沒有經濟安全和獨立，就沒有真正的個人自由。貧困的人恰恰是導致不和平的一個因素，常言道“窮兇極惡”，“窮”是許多問題的根源。提供安全有助於防止走向極權主義，在這個意義上，安全與自由同樣重要。
絕對自由論，或者說自由意志主義者認為，自由本身就是正義的，拒絕任何福利權和社會再分配。而以羅爾斯為代表的平等的自由主義者則強調自由選擇的重要性，如果公民缺乏基本的物質保障，也就缺乏了選擇自由。新政自由主義對於消極自由與積極自由的觀念進行了革新，遵循法律現實主義的路徑提出，所有權利都是積極權利，都需要政府積極提供保護。
這裡的一個問題是：社會經濟權利是實現自由的手段，還是自由本身？羅爾斯認為，實現自由的手段是基本善，基本善包括：基本自由和平等機會，收入與財富，恰當分享各種利益（教育和醫療保險）的權益。社會經濟權利就屬於這種基本善。
那麼問題又出現了，社會經濟權利是權利，還是利益？桑斯坦根據實用主義的進路，認為權利應該被理解為保護重要的人類利益的工具。從這個意義上講，權利與利益沒有差別。
筆者認為，美國的權利觀念是不斷演進的。在最初立憲之時，並沒有權利法案，後來憲法中增加了十條修正案，直至今天有了二十七條修正案，其中大部分是關於權利的規定。雖然主要體現為羅斯福的第二權利法案的經濟社會權利並沒有進入美國憲法，但並不能因此就否認這些是權利，應該以一種發展的眼光看待權利。
新政與美國1960年代的權利革命一脈相承，其核心都在於對平等權的保護，也可以說，新政為美國1960年代的權利革命奠定了基礎。羅爾斯則在理論上深化了新政自由主義的權利觀。羅爾斯認為，勞動階級在爭取民主並實現多數決原則方面所取得的勝利，這是自由主義的一個重要來源。這種觀念革新了自由主義。
羅爾斯把傳統自由主義價值即個人基本自由、政治自由、憲政民主與程序正義列為“第一正義原則”，而把在機會均等原則下儘量照顧“最少受益者”的分配正義主張列為“第二正義原則”。他調和了自由與平等。從這兩個正義原則的序列看，羅爾斯是明確地肯定個人自由優先於分配正義的。簡而言之，羅爾斯的公正觀是：自由優先，兼顧平等，即在過程公正的基礎上限制結果不平等。這與經濟憲法秩序是一致的，都是首先強調一個自由的制度，然後再關注公平。如果沒有自由制度作為前提，公平分配就很難實現。值得注意的是，羅斯福也好，羅爾斯也好，都是要“限制”結果的不平等，而不是徹底取消結果不平等，更不是要製造平均主義。
四、行政國家的興起
經濟憲法秩序與第二權利法案反映了羅斯福的基本理念，那麼羅斯福用什麼手段來實現自己的理念呢？他主要通過行政國家的力量來推行。
桑斯坦與霍爾姆斯合作的《權利的成本》一書亦是新政自由主義的體現，在書中作者強調了政府徵稅對於保障權利的重要性。這本書在某些方面會被誤解，被視為是為政府權力張目。實際上，我們需要理解這本書的成書背景。這本書是在自由主義佔主流地位的美國寫作的，作者要強調的是不應忽視國家在保障個人權利中的重要性以及政府對於人民福利的責任。新政自由主義在令政府更積極的同時，也擴大了國家的責任。應該注意的是，新政自由主義注重有限的權力和權力制衡。有限的權力強調的是政府權力來自民主機構的授權，而權力制衡則強調一套分權制衡機制。
新政自由主義對美國政治的主要影響是導致行政國家的興起，這也改變了政治學的研究範疇，導致公共政策研究的發展。新政自由主義認為，強大的中央政府，而非小領主的統治，是個人自由的避風港。公共權力保障基本的安全，是個人安全的同盟。現代國家應該限制政府權力，保護人民權利。看上去，政府與人民是對立的。但是在行政國之下，政府不再是人民天然的敵人，而是人民權利的保護者。
新政也可以說是一場改革與革命的賽跑。隨著資本主義的發展，一方面產生了兩極分化等社會問題，另一方面製造了原子化的個人，而這些則成為孕育極權主義的溫床。世界歷史證明了這一點。20世紀三四十年代是法西斯主義猖獗的年代，到1933年10月，法西斯運動遍及了世界上23個國家，半年後增至30個國家。1920年時，全世界原本約有35個國家擁有民選的現代立憲政體，到了1938年，只剩下17個國家了，到1944年，又減少到12個。這些是焦慮與不安全感的產物，孤獨的個人需要國家之手的扶持。美國沒有滑向法西斯很大程度上得益於新政的成功。新政通過關注弱勢群體利益、主動讓權給勞工，使美國避免了大規模工運，保證了國家穩定。與福利國家相對，以員工持股為代表的福利資本主義的大量出現也可以說是新政的後果之一，在今天，許多“資本主義”國家的民眾都可以通過持股而分享社會經濟進步的收益，這一點也使得其國家制度更加穩定。
實際上，福利權本身也是一種權力資源。“一個普遍性的福利國家所追求的社會權、收入保障、平等化和消除貧困等目標，是動員集體力量所需要的實力與團結的必要先決條件。”這種力量也就是納斯鮑姆所謂的“正義的能力”、“尋求有尊嚴的生活的能力”，它有助於社會公平和民主化，從而抵抗經濟上和政治上的強權者。
五、憲法性承諾的地位
新政從實質上改變了美國的憲法，但是新政的內容卻並沒有進入美國憲法。對於新政改革的核心——第二權利法案，羅斯福認為，第二權利法案超出了政策範疇，他希望把第二權利法案理解為國家承諾設立的基本原則。哈佛大學法學教授桑斯坦把第二權利法案概括為憲法性承諾，“實際上它可以被視作類似於《獨立宣言》的地位，或者在《獨立宣言》和憲法之間”。
為何第二權利法案沒有進入憲法呢？這或許依舊與羅斯福的實用主義有關。一是由於修憲是一個複雜的過程，任何改革憲法文件的努力都需要數年持續的工作，並且沒有最終成功的希望。相反，《社會保障法案》和《國家勞動關係法案》（二者現在都是憲法性承諾）的通過頒佈，都無需憲法本身的變革。顯然，羅斯福認為，第二權利法案應該被批准和實施，而無需正式的憲法修正案，因為正式的憲法修正案將是浪費時間。
二是由於羅斯福認為，第二權利法案應該通過民主程序實施，而不是通過法院。美國是一個實行司法審查的國家，憲法的條文可以適用於司法，法院可以審查法案的合憲性。然而在羅斯福的年代，最高法院主要是變革中的保守力量，羅斯福改組最高法院的努力也一度受挫，甚至成為羅斯福政治生涯的一個汙點。如果第二權利法案進入憲法，反而不利於落實，在實踐中會受到來自法院的挑戰。同時因為法院不具有分配資源和管理項目的知識與能力，執行第二權利法案是把法院置於其並不擅長的管理地位，這會損傷司法地位。
把第二權利法案作為一種憲法性承諾是一個較好的選擇。從本質上而言，第二權利法案的內容屬於權利，公民權利是不斷髮展與構建起來的，是一個歷史的發生學過程，不能以美國憲法制定時的眼光來束縛權利觀念的發展。
六、啟示
可以說，今天的美國依然生活在羅斯福新政自由主義的影響之下。新政自由主義的要旨在於為傳統的資本主義國家的政治民主加上了經濟民主之翼。新政自由主義可以說是一個“厚”版本的自由主義，更有利於凝聚社會共識。
其實，經濟憲法也好、行政國家也好，都是現代經濟社會發展的結果。現代經濟社會發展首先就是現代國家制度的產物，對於由此產生的社會兩級分化、社會公平等問題，政府不應坐視不管。但從原則上講，政府對經濟生活的干預應以前文提到的經濟民主三方面為準則，即經濟決策的民主、經濟過程的民主和經濟結果的民主。政府的干預應實現帕累托最優，不能使弱勢群體的地位惡化。
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